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公共管理基础知识辅导,主讲人:董晓宇 博士 北京行政学院公共管理教研部副教授,主要内容,公共管理的由来及其特征 政府职能及其转变 政府体制及其改革 政府行为及其规范 公共管理的基本过程,一、公共管理的由来及其特征,(一)公共管理的由来 1、20世纪70年代末公共管理兴起的背景 信息化、全球化、民主化的发展 企业经营机制与市场活力的示范效应 公民自治与公民社会(NG0/NPO)的崛起 政府治理的三大危机:经济上的财政危机、组织管 理上效能危机与政治上的信任危机,实践中对政府变革的需求: 更少的税收、更多的服务 更少的官僚、更好的治理 更低的成本、更高的绩效 更少的管制、更多的服务 更少的支配、更多的自主,政府改革的回应: 探索治理新模式:民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化 政府内部的再造:实现内部取向转向战略、顾客、结果取向 善政向善治转变:独自打保龄到合作治理 角色与行为调整:更好地满足外部需求,以增加适应性。,世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市 场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四 个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府 内部组织原则的企业化和外部功能输出的社会 化、市场化和竞争化,推动了传统公共行政模式 向公共管理模式的转变。,西方发达国家政府改革的类型 幅度的角度 激进型:英国、美国、新西兰、澳大利亚等 渐进型:德国、日本、法国 微调型:西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等,内容的视角 市场模式 参与模式 解除规制模式 灵活模式,2、公共管理发展的理论支撑 (1)公共政策理论:问题解决为导向 (2)新公共行政理论:关注公平与公正 (3)公共选择理论:经济人与政治市场分析 (4)新公共管理理论:企业家政府、市场机制 与私人部门治理的借鉴 (5)治理理论:政府与社会、市场的合作治理 (6)新公共服务理论:公民需求、参与和评价,(二)公共管理对传统政府模式的发展 1、学科发展 公共管理学对传统公共行政理论的继承与发展: 1)研究范围的扩展; 2)研究视角的转换; 3)研究方法的更新; 4)研究的政府功能与角色变化。,2、实践的发展:同公共行政的继承与发展关系 传统公共行政模式,产生于19世纪中期的政府改革运动。 政务官与事务官加以区分的文官制度是现代公共行政产生的标志。 传统公共行政模式具体五个突出特征: 公务员保持政治中立,即价值中立和非政治化; 政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理; 公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障; 制度化的公务员制度,并把公务员作为一个法人团体管理; 提供标准化、无偏私的管理与服务。,公共管理对公共行政的新发展: (1)政府行政进一步民主化:直接、大众、参与的民主 不仅政治系统要求民主,行政系统也要求民主; 政府不仅要对政治和法律负责,还要对社会公民直接负责, 体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今 政府的第一原则。 有三个原因: 代议制民主的局限; 行政国家的扩张; 行政的合法性来自社会参与基础上的认同,而不仅仅是法律。,(2)公共管理社会化:社会的自我管理(自治理),功能或利益性自治 非功利性的民间公益组织或行动 社区自治,相对于政府:非政府组织(NGO) 相对于企业:非营利组织(NPO) 学术上称为:第三部门、第三领域 其基本特征: 组织性 民间性 不以营利为宗旨 自治性 志愿性 不同程度的公益性。,(3)公共服务的市场化 1)公共服务市场化的涵义: 一是破除政府对公共服务的垄断,“以私补公”; 二将政府的决策和执行分开,即政府“掌舵”(通过决策实现公共 服务的供给),而“划桨”(执行,即具体的生产、经营、管理)领域 引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”,从而既 满足公平要求,又能提高效能。,2)公共服务市场化的运行模式 政府规划或必要的投资减税 (掌舵者、合同谈判者、合同监管者) 竞争性市场化运作 (通过合同竞标、特许经营、BOT、有偿承包经营、行政委托、市场融资、政府采购等方式负责生产与经营,包括公私在内的多元力量划桨) 消费者自主选择 (政府财政补贴的凭单制、特殊服务的用者付费、多个服务据点,以选择形成公共服务消费市场),通过公共管理社会化和公共服务市场化,政府职能的范围和实 现形式发生了重大变化。,(4)在政府与公共部门引入竞争机制:提高服务质量,公对公的竞争: 公对私的竞争: 私对私的竞争: 思考:不在于公或私,而在于竞争和选择;当前公共服务的垄 断与质次价高。,(5)组织管理的变革:外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向 政府内部进一步分权:在地方自治的基础上进一步分权;探索微观组织结 构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化; 由注重法规、分工、过程、投入等内部取向,转向注重绩效和结果控制的 外部取向,用绩效取代效率(3E): 成本投入产出效果 经济效率效益 经济要求两点:投入适度和成本观念. 效率要求创新:体制、机制、行为与技术以及以结果为导向的组织设计。 效益要求树立科学发展观与政绩观:建立外部为主的评价机制。,引入企业管理技术与方法及风格: 建立顾客导向的政府; 明确政府的战略管理体系和目标管理体系; 推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、 人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。 利用信息技术全面再造政府(BPR),建立整合一体化的电 子政府运作模式; 观念再造; 职能体系和输出方式再造; 组织结构再造; 组织业务流程再造。,1、公共管理的涵义,所谓公共管理,是指以政府为核心、包括非政府公共 部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式,共同解决 社会公共问题,处理国家和社会公共事务,满足社会公共 需求,不断实现和增进公共利益的过程。,(二)公共管理的涵义与特征,思考: 1、公共管理的主体变化:由政府扩展到非政府的公共部门 2、公共管理的对象变化:重新界定公共事务的范围与性质 3、公共权力与政府权力的区别:集体行动并不等同于政府行动 4、公共利益实现的关键:表达、聚合、达成、补偿与调节机制 5、公共管理的新策略:战略管理、绩效管理、内部服务和服从 于结果的组织管理 6、政府角色与功能:更多的合作治理与柔性行为方式,2、公共管理的特征 (1)公共管理的对象是国家和社会公共事务 公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责 对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公 共服务的组织与管理。如公共安全、公共秩序、公共资源、公共财 政、公共服务、公共项目、公共政策等。核心是公共服务.,(2)公共事务治理主体的多元性 公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门(非政府 组织和非营利组织)为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的 公共事务治理主体及其组成的网络体系。 政府依然是解决公共问题的核心主体 非政府组织、非营利组织是补充力量 公共问题的解决更多是合作治理的网络行动 关注私人部门角色的变化(不是主体但离不开其参与) 此外,公共管理人员范围的扩大。,中国的公共管理组织主要包括: 政府组织:各级各类行政机关。 准政府组织:属于事业单位性质、但又经政府授权具有某种行政职能,如气象 局、地震局、专利局、商标局、证券监会、贸促会等。 公益性国有企业:西方称为公共企业,主要是指公用事业、公共交通企业。 公益性事业单位:主要指公共性教科文卫体单位。 非营利性社会中介组织:它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、 权威性。如行业协会、学会、商会等。 非官方的民间公益组织:包括根据社会团体登记管理条例向国家民政部门 登记注册的社会团体;各种基金会;民办非企业单位。 基层群众自治组织。主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会。 其他公共管理主体:8个人民团体;基层的草根组织;农民专业协会、农村合作社组织。,(3)公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨 如何理解公共利益? 要对国家、地方、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排。 要对政府部门或政府官员以权谋私的行为进行严格控制。 如何达成公共利益? 社会各地、阶层、群体和个人公共参与和利益表达机制; 公共意志表达后的聚合机制; 各种利益冲突的调节、补偿机制; 纠正精英群体操纵公共政策问题; 解决百姓“最现实、最直接、最关心”的人权和民生问题。,(4)公共事务治理过程的民主化 最主要的是实现公民参与公共管理的过程。公民参与 被称为现代行政的“第一原则”。只有公共参与才能解决改 革的动力不足、改革政策扭曲和政府自身利益化的问题。 民本民生民意民主民权,(5)强调对私人部门管理经验的借鉴 公共管理强调以开放的视野,在关注“政治议程”和“公共价值” 的前提下,在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管 理技术与管理手段。 自20世纪80年以后,外部关系管理、战略管理、目标管理、资 源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、 灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织 学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧,开 始引入公共部门。,二、政府职能及其转变 (一)关于政府职能理论分析的一般模式 1、守夜型政府小政府职能模式。这是自由竞争的资本主 义时期主导的政府职能理论。 2、干预型政府大政府职能模式。这是20世纪绝大部分时 间主导的政府职能理论。西方国家的福利经济和凯恩斯政府干预体制,以及社会主义国家的彻底的公有制经济和计划体制。 3、政府与市场关系的重新定位有效政府论。强调如何把政府、市场社会组织等各种配置资源手段有机地结合起来,以取长补短、相互配合。,(二)一般市场经济条件下政府的主要职能 1、政治职能:提供政治秩序和民主发展 维持公共秩序 实现社会稳定 确保国家安全 保障人权与自由 2、经济职能:维护市场秩序和市场健康发展 市场秩序的提供者(规划、引导、制定市场规则以及纠正市场失灵) 市场秩序的仲裁者(监管),3、调节职能:实现经济与社会协调发展,促进社会和谐 确保(阶层、城乡和地区)收入的相对公正分配 充分就业 完善各种社会保障制度。 4、服务职能:提供企业和公民个人无力或不愿意提供的公共品 这类服务或产品属于公益性质(无法排他性消费或排 他消费成本过高) 公共基础设施和公益事业 公共义务教育 公共疾病防治 公共环境治理,5、救济职能:提供社会保障和环境保护 主要是针对社会中的弱势群体而设置的一系列制度来实现的。 通过失业保险、医疗保险、社会保险等各种社会保险体系, 帮助个人解决其面临的无力解决的问题; 通过对残疾人、没有生活能力又没有人赡养和照顾的孤寡老 人等的社会福利制度; 为低收入者提供社会救济,维护社会的公平和稳定; 对遭受洪水、地震、森林火灾等自然灾害公民给予救济。,根据私域自主原则,政府就在公共领域中活动 市场(企业自由竞争) 社会(公民自治) A:公共管制:维持市场秩序、公共秩序和执政秩序 B:公共服务:提供市场和公民无力或不愿提供的公共产品,公共领域 (代议制政府),(三)中国当代政府的职能转变 1、中国传统政府职能的基本特点及其缺陷 大政府的职能定位。政企不分、政事不分、政社不分所导致的政府职能“越位”、“错位”的问题严重;同时,政府应当履行的公共服务和公共监管功能又严重不足,存在“缺位”和“不到位”问题。 政府功能的控制取向。控制是政府职能实现的主要方式。 政府职能分化过细。部门林立、相互扯皮,以及公共权力部门化、部门权力利益化,并导致“强部门、弱政府”。 政府机构膨胀严重。 公共管理的成本高、效率低。,2、政府职能转变的基本思路 (1)政府职能范围的调整:由“大政府”向“小政府”的转变。有限的政府职 能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。 (2)政府职能重心的调整:由“管制”向“服务”的转变。依据市场本位、社会 本位、公民本位、权利本位的原则,把管制纳入服务的视角,建立服务型政府的 职能体系。 (服务型政府也不是不要管制,同时也不是什么都服务)。 (3)政府职能关系的调整:理顺内外关系。 在外部关系上,除了实行政企分开、政事分开、政社分开,确保企业的 市场主体地位、事业单位的自组织地位外,主要是理顺党政关系及各国家权力之 间机关的关系、政府与其他公共管理主体之间的关系。 在内部关系上,主要理顺中央与地方、上级和下级政府间及各职能部门 之间的关系。,
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