1 论我国公务员制度的建立推行及完善论我国公务员制度的建立推行及完善 内容提要：建立和推行国家公务员制度是党的十三大确定的政治体制 改革的重要组成部分，是党中央在改革人事制度方面做出的重要决策， 也是我国干部人事制度的一项重大改革。 1993 年 8 月 14 日， 国家公 务员暂行条例出台标志着国家公务员制度从初步形成，逐步地在实 践中走向完善。 国家公务员制度的推行和实施必将促进政府职能的 转变，必将促进政府机关人事管理工作的科学化、法制化，同时对其 它机关及企业、事业单位的人事制度改革，也将起到积极的推动作用。 关键词：国家公务员制度 建立 推行 完善 如今我国正处于高速发展阶段，各项事业蓬勃向上，人民物质、 精神生活得到很大程度的满足。法制观念、民主意识和参政议政的情 绪都得到极大提高；行使自己权力、维护自己权益和践行自己义务的 观念，已在人民大众的意识中开花结果。面对如此变迁，我国的各项 制度总是在节奏上慢着一拍，很多的矛盾就在人民观念的提高，制度 的静止中产生。而做为我国政府公务员这支队伍，在很长一段时间里 都没有一个合理的定位和法规的约束，“官本位”思想根深蒂固，在 基层群众中产生了很不良的影响，“吃、拿、卡、要” ， “办事难”等 现象层出不穷。直到 国家公务员暂行条例 的出台，对公务员的 权力、义务、考核、管理和处罚都做了明确定义。之后 公务员法 的出台则标志着我国人事制度的进一步完善和政府职能进一步转变， 它是一个渐进的过程，在不断探索、总结中得到补充，因此它还有很 多不足，例如对激励、处罚、竞争及国家公务员财产申报等方面执行 2 力度不够，而这些都需要付出很大的人力、物力心脏很长的时间来完 善，我们从其发展过程，可以窥得一二。 一、我国公务员制度的建立 中国共产党在建立和巩固国家政权的过程中，十分重视干部人事 制度建设。中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸 着石头过河” ， 在不断探索中积累经验。渐进的过程实际上就是一个 不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。社会是一个惯性很大的系 统，越是严重的错误越难以及时纠正。如果把步子迈得小一些，那么 发现了问题就能够及时纠正。迈大步往往意味着进行重大的政策变革， 这样的激进型做法一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突，导致 权力的改组和社会形势的重大变化，所冒的政治风险较大；另一方面 可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力，特别是来自目标群 体的阻力，将形成政策执行中的巨大障碍，引起一些意想不到的后果， 很不利于社会形势的稳定。如果能够把大步变为连续的小步，步幅虽 小但频率不慢，那么上述的风险就会大大地缓解。 中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出 台其中经历了不少磕磕绊绊的事情。为此所做的资源付出也是很大的， 这包括人力、物力、财力、时间等方面的投入。尽管形势的发展与当 初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政 体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。 当然，缺陷总是有的，这里需要指出的是，中国公务员制度不可避免 地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有 的思维模式，而且推动速度过于缓慢。 1.激进式。即在全国范围内在较短的时间内，废止原有的制度， 实行整套的新制度。这种方式的优点是建立速度快，新制度功能很快 3 得到发挥，缺点是社会振动较大，且需要一定的历史性变革的待遇和 条件以及比较完善的制度体系。 2.渐进式。即人们在社会发展过程中根据社会生活的需要，自觉 或不自觉地逐步改进过去的途径和方法，逐渐形成经验或模式，并为 大多数人所接受或得到社会广泛承认，成为社会共同遵守的规范。这 种方式的优点是建立的过程比较平稳，不会引起大的社会震动，其缺 点是新旧制度摩擦较多，往往出现反复，新制度的建立与推行需要较 长的复杂的过程。 3.整体渐进、分步到位式。即首先确定制度的方向、目标、基本 原则和实施的整体规划，然后沿着既定方向、原则和规划，逐步向目 标推进。在具体过程中，各地可因地制宜，工作的重点、具体方法和 步骤，都不整齐划一。在内容上可从能做的做起，先粗后细，逐步规 范；在步骤上有快有慢，分步达到目标要求。 二、我国公务员制度的推行和实施 我国干部人事制度改革的出路，在于推行和实施公务员制度，从 我国实际出发，公务员制度实施，采取了“整体渐进，分步到位”的 方式。总体规划是，用三至五年时间使公务员制度基本入轨运行，然 后再逐步完善。具体做法是： 1.根据公务员制度各项内容实施所需要的条件和工作基础的不同， 分步推进原则上从颁布之日起公务员制度的各项内容开始实施。 各项 内容要根据其难易程度和基础工作条件，有计划有步骤地进行：职位 分类和人员过渡工作，结合机构改革逐步推进；公务员的工资制度按 国家工资制度改革统一部署实施；录用、考核、纪律、职务升降、培 训、交流、回避、退休等单项制度。 2.突出重点，有节奏地推行 4 单项制度的实施，每年突出一二个重点，有节奏、有步骤地实施。 首先，从解决人民群众关心的问题入手。 “政之所兴，在顺民心，顺民 之道，莫如利之。 ”让人民群众看到成效，支持和拥护公务员制度实施， 对做好实施工作十分重要。为此，针对人民群众关注机关用人“进、 管、出”三个环节上的问题，一步一个脚印，让人民群众真正看到推 行公务员制度带来的改革开放的新形象、勤政廉政的新形象。 3.从实际出发，人员平稳过渡 所谓人员过渡，是指按照公务员基本的素质要求和职位分类所确 定的各职位的任职条件，通过一定的方法和程序，从现有政府机关工 作人员中，选配各职位上的公务员，并确定其相应的级别。同时，由 于机构改革职能变化，政府机关人员编制要大幅度精简。如何将符合 公务员基本素质要求和各职位任职条件的人员，选配到公务员职位上， 同时将富余人员或少数不符合公务员基本素质要求的人员，分流出机 关。这是公务员制度起步时一项难度很大的工作。我们实行的原则是： 第一，过渡工作结合机构改革，从上到下逐步进行。在机关内设机构 和人员编制及职位基本确定后，才进行人员过渡，以免人员分流与过 渡脱节，造成“二次震动” 。第二，要与调整人员结构相结合，注重个 体素质，也注重群体结构，要严格按职位要求选配人员。第三，要在 保持机关工作连续性和稳定性的前提下，选择合适的过渡方法，一般 是要求进行严格考核，辅以考试，提倡双向选择，竞争上岗，强调公 开、平等、择优，反对论资排辈和任人唯亲。第四，加强宣传，提高 人们的知识。以提高认识作为实施的先导，积极宣传公务员制度，让 人们了解制度的内容，明确推行公务员制度的意义，从而拥护和支持 实施工作。 三、目前国家公务员制度实施进展情况： 5 1.法规体系初步形成、法制化水平得到提高 。2003年初，十届全 国人大一次会议期间，公务员立法再次成为人大代表关注的焦点。桂 中岳等30位代表提出了关于制定中华人民共和国公务员法的议案 的第一号议案，王维忠等154位代表也纷纷呼吁为公务员立法。全国人 大内司委在向全国人大常委会报告议案审议结果时认为，经过10多年 的实践，国家公务员暂行条例的实施为进一步健全和完善公务员 制度积累了丰富经验，制定公务员法的条件已经成熟。 制定公务员法是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家的重 要环节。依法治国首先要依法管理各级党政机关干部队伍。通过制定 公务员法，将长期形成的干部人事管理的有效做法和干部人事制度改 革中的新鲜经验上升为法律，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上 能下、能进能出、充满活力的用人机制；有利于保障和维护公务员的 合法权益，调动广大公务员的积极性；有利于对公务员实行依法管理 和监督，促进公务员正确履行职责，更好地为人民服务。当前干部使 用中缺少法治的现象较为突出，少数地方出现“买官卖官，跑官要官” 等不正之风。深化干部人事制度改革，建设一支善于治国理政的高素 质干部队伍，全面规范党政机关干部人事管理工作，需要上升到法律 的高度来实现。特别是在目前法官法、检察官法、人民警察法等法律 都已出台的情况下，公务员管理还主要依据国家公务员暂行条例 等行政法规，不仅不利于相关法律关系的协调，还会制约公务员制度 进一步的完善和发展。 将于2006年1月1日起施行的公务员法共 18章，107条，对三个方面作了规定：一是属于公务员制度的总括性规 定，共3章，包括总则、法律责任、附则；二是属于公务员管理各个环 节的基本管理制度，共13章，包括录用、考核、职务任免、职务升降、 奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、 6 申诉控告、职位聘任；三是属于与公务员管理各环节都有关联的基础 性内容，共2章，包括条件、义务与权利、职务与级别。 2.新的机制全面投入运行，并收到良好的初步效果 (1)公开平等竞争择优的用人机制基本形成，机关进人实行“统包 统配”或“顶替”的方式已成为历史。各级政府机关录用人员都面向 社会、公开考试、严格考试、择优录取。凡符合规定资格条件的人员， 都有平等的权利同等的机遇参加竞争，不会因家庭出身、本人身份、 职业等因素受到歧视或享有特权。 (2)公务员管理的激励机制开始运行， “干多干少、干好干坏一个 样”的现象正在消除。各级都按公务员考核的要求，对人员进行平时 考核和年终考核，并将考核结果与奖惩、工资、职务升降、辞退等相 挂钩，对调动人员积极性发挥了较好作用。 (3)新陈代谢机制开始启动，能上不能下、能进不能出的问题得到 初步解决。人员过渡和职务晋升实行竞争上岗。 (4)机关廉政建设有机制保障，用人上的不正之风得到有效遏制。 3.通过培训教育，公务员素质有较大提高 各地普遍反映，公务员制度的实施，使机关的生机与活力明显增 强，激发了人们奋发向上的热情；优化了公务员队伍结构，提高了队 伍素质。 上述实践，对公务员制度建设来说，还仅仅是起步，但已显示出 这一制度的优越性和初步成效，受到社会各界的拥护。人们普遍认为， 我国公务员制度坚持了“任人唯贤” 、 “德才兼备” 、 “群众路线”等路 线方针，体现了“公开、平等、竞争、法制”等管理原则，是符合中 国国情、适合市场经济体制发展要求的。 四、现行公务员制度在实践中存在的问题 7 随着公务员制度的建立及考任制度的全面起步，老百姓无不拍手 称快。大家认为：“卷子总比条子好，赛马总比拍马强。 ”的确从“伯 乐相马”到“赛场比马”的确是一种质的进步。但在10多年的发展历 程中也暴露出许多现行公务员制度的不完善之处。 1.国家公职人员财产申报制度对于监督国家公职人员廉洁奉公不 可或缺，在西方国家已经普遍建立，而我国的这项制度则是犹抱琵琶 半遮面，公务员法并未就社会广泛关注的领导干部资产申报制度 作出结论。 2.公务员法将公务员分为领导和非领导两个系列，在非领导 公务员的任职方面，有一些新的尝试，例如，确认了竞争上岗制。但 是，竞争并不充分，如第45条之规定：机关内设机构厅局级正职以下 领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方 式，产生任职人选。可以看出，“可以”意味着“可以不”竞争上岗， 即使是竞争上岗也不是面向社会的充分竞争。 3、绩效考核与激励应有所突破和完善。绩效考核与激励是人事行 政的反馈环节，它关系到公务员不断改进工作、自我能力开发的驱动 力。而绩效考核与激励一直是我国人事行政实践中的薄弱环节，因此 应有所突破和完善。绩效考核制度应有所突破。公务员法第33条规 定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、 绩、廉，重点考核工作实绩。与暂行条例相比只是增加了“廉” 的因素，总体并无太大的变化。这一考核体系在现实中遇到了极大的 挑战。 激励措施应更加有效。激励分为正激励和负激励。关于负 激励的内容，公务员法中的惩诫条款已作了较为详细的规定，惩戒力 度也逐渐递增直至降级、撤职、开除，但是奖励力度却与惩戒力度并 不平衡。奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等