浅谈如何健全食品安全监管机制 摘要摘要 近年来，我国食品安全形势依然不乐观，食品安全事故时有发生。归根到底，除了与 我国处于社会主义初级阶段这个基本国情有关外，还与我国的食品安全监管体制不完善密 切相关。在一系列的食品安全事故发生之后，许多人将目光投向了我国的食品安全监管体 制。不可否认，我国的食品安全监管体制仍然存在漏洞，专家、学者也对其进行了一些研 究。但在我国的食品安全监管体制这一领域仍然有许多问题，值得我们做深入探讨。一方 面，健全食品安全生产监管机制，政府职责到位是健全食品安全生产监管机制的关键环节; 另一方面，加强监管，构建食品监管的长效机制是健全食品安全生产的重要保证。 关键词关键词：食品安全 监管体制 健全 三鹿奶粉三聚氰胺事件、安徽劣质奶粉事件（大头娃娃事件）、福寿螺事 件、海南毒豇豆、毒节瓜事件、苏丹红事件、染色馒头、瘦肉精、地沟油、白 酒塑化剂事件、小竹签牛肉精事件，近年来发生的一件件食品安全事故，无一 不时时在给我们敲响警钟。近年来，随着我国经济社会的发展，人们的生活水 平不断提高，食品安全问题越来越引起大家的关注。在我国，食品安全问题由 来已久。接连不断的食品安全事故更加体现了我国的食品安全监管机制的不完 善。食品安全问题事关亿万人民的生命安全，这必须引起党、政府、人民的重 视。 一、我国食品安全现状一、我国食品安全现状 我国食品安全状况总体可控，但是仍然不容乐观，一是食品生产经营呈现 小、散、乱现象，而且从业人员素质同其他行业相比明显偏低；二是监管部门 实行的是分段监管，容易出现监管盲区，同时监管人员水平偏低，监管手段有 待提高；三是法律法规不健全，缺乏标准，同时存在可操作性不强，无法可依 的现象。 首先，我们来了解一下食品安全的含义。 1974 年 11 月，联合国粮农组织在世界粮食大会上通过了世界粮食安全 国际约定 ，从食品数量满足人们基本需要的角度，第一次提出了“食品安全” 的概念。经过近 30 年的发展，目前， “食品安全” ，的含义包括了几个大的方面： 从数量的角度，要求人们既能买得到、又买得起需要的基本食品；从质量的角 度，要求食品的营养全面、结构合理、卫生健康；从发展的角度，要求食品的 获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。由此看来，食品安全问题是 一个系统工程，需要全社会各方面积极参与才能得到全面解决。 中国各主管食品企业的政府部门也在积极倡导企业建立 HACCP 体系，特别 是经过了突如其来的“非典”风波之后，加强食品卫生管理，提高食品安全质 量，更是成为公众、政府和全社会共同关注的焦点问题。国家认监委在出口 食品生产企业卫生注册登记管理规定中，明确了六大类出口产品企业必须强 制建立 HACCP 体系。国家质检总局在食品生产加工企业质量安全监督管理办 法中，鼓励食品企业建立 HACCP 体系，提高企业质量管理水平；并规定获得 HACCP 认证的企业免于进行 QS（食品质量安全市场准入标志）申请中必备条件 的审查。农业部在优势农产品质量安全推进计划（2003-2007 年） 中要求 在优势农产品区域内应当积极推行 HACCP 体系的认证。国家计委、国家经贸委、 农业部联合发布食品工业“十五”发展规划强调在肉类、水产品类等产业 要督促企业积极建立 HACCP 体系；卫生部在 2002 年 7 月即向各地下发食品企 业 HACCP 实施指南 ，要求各地卫生行政部门应积极鼓励并指导食品企业实施 指南 。可见，HACCP 体系已成为国际上公认的有效控制食品安全的有效手段。 （一）食品数量安全（一）食品数量安全 就我国粮食安全状况而言，尽管 2004 年的整体形势明显好转，预计 4.6 亿 吨左右，但是粮食数量安全要继续给予足够关注。自 2000 年以来，我国粮食年 消费需求大致在 4.8-4.9 亿吨之间，产需缺口约 500 亿公斤，由于目前仍有一 定的粮食库存和粮食进口调节，粮食供应基本可以满足。到 2030 年，我国人口 的持续增长将要达到高峰期，预计达到 16 亿人口，粮食等食品安全将进入一个 重要的历史时期，随着人民生活水平的提高，肉蛋奶和水产品的消费不断增加， 粮食作为饲料的比重将越来越大，人均粮食占有量的标准应有所提高。 （由于我 国统计中没有饲料作物，这里的“粮食”实际上包括口粮、饲料粮和其它工业 原料用粮等） 。 （二）食品质量安全（二）食品质量安全 食品的质量安全已经成为全球的焦点之一。从有关部门不定期对食品质量 抽查的情况看，当前，我国常见的食品质量问题主要是三个方面：一是卫生指 标超标，菌落总数、大肠杆菌群等严重超出国家强制性标准，个别的甚至超过 国家标准许多倍；二是超量使用食品添加剂或使用已经明令禁止的食品添加剂， 例如苯甲酸、山梨酸含量超标，违规使用已经禁用的人工合成色素、 “瘦肉精” 、 “吊白块”等；三是食品包装、标签等不规范，虚假标签、以次充好等人为 “造假”现象较多。 （三）食品营养结构改善（三）食品营养结构改善 2002 年 8 月-12 月进行的全国营养与健康综合性调查（第四次全国营养调 查）结果于 2004 年 10 月公布。结果显示，我国居民膳食质量明显提高，营养 状况明显改善，营养不良和营养缺乏患病率继续下降，同时我国仍面临着营养 缺乏与营养失衡的双重挑战。 我国城乡居民能量及蛋白质摄入得到基本满足，肉、禽、蛋等动物性食品 消费量明显增加，优质蛋白比例上升。与 1992 年相比，农村居民膳食结构趋向 合理，优质蛋白质占蛋白质总量的比例从 17%增加到 31%。我国城市居民膳食结 构不尽合理，畜肉类及油脂消费过多，谷类食品消费偏低。2002 年城市居民每 人每日油脂消费量由 1992 年的 37 克增加到 44 克，脂肪供能超过世界卫生组织 推荐上限，而谷类食品供能明显低于合理范围。此外，奶类、豆类制品摄入过 低仍是全国普遍存在的问题。 二、我国食品安全问题存在的原因二、我国食品安全问题存在的原因 我国食品安全问题的存在有着深刻的经济和社会原因：如在我国的食品产 供销系统中，存在着大量小规模生产、大量食品经过多个操作环节和中间人、 基础设施和设备不足、食品暴露和污染及掺假风险增加、农业现代化操作和食 品生产等缺乏专门技术和知识、控制食品安全的基本设施和资源不足等问题。 食品行业生产力水平总体不高、诚信意识不强，食品消费水平偏低、消费安全 意识较差；食品生产新原料、新技术的应用带来新挑战；社会各界对食品安全 关注程度越来越高。 此外，还有一些其他原因，诸如原体（微生物）污染问题。企业违法进行 生产、加工食品的现象不胜枚举。少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品 原料生产加工食品，掺假制假，影响恶劣。食品流通环节经营秩序不规范。众 多的食品经营企业小而乱，溯源管理难，分级包装水平低，甚至违法使用不合 格包装物。有些企业在食品收购、储藏和运输过程中，过量使用防腐剂。检测 水平低，不能满足当前的需要。我国食品安全检验检测机构分布在农业部、卫 生部、国家质检总局等多个政府部门，多部门从事同一种行为的管理，切入点 和管理手段基本相仿，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。 社会各界对食品安全的关注也存在一些误解：消费者对食品安全要求零风 险，实际上，食品安全不可能是零风险，只能被控制在一个可接受的水平上； 有关部门过于重视化学性污染，而忽视生物污染和食源性疾病的危害；消费者 和一些监管部门还笼统地把假冒伪劣与食品安全划等号，忽视了问题企业和产 品在本行业和同类产品中的比例、忽视了不合格指标的安全学价值和意义，还 经常片面地认为被致癌物污染的食品就是致癌食品、不合格食品就是有毒食品。 三、我国食品安全监管机制现状三、我国食品安全监管机制现状 食品安全监管在实践中就是对食品安全与质量进行检测执法。根据世界卫 生组织 ( WHO)和联合国粮农组织的规定，食品安全监管是指：“由国家或地方 政府机构实施的强制管理活动，在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储 存、加工直到销售的过程中食品安全、完整并适于人类食，同时按照法律规定 诚实而准确地贴上标签”。对食品安全监管的分析需要明确监管的主体谁 来监管，监管的依据，何种法律法规监管，监管的措施与手段如何监管， 监管的效率能不能保证食品安全等问题。食品安全监管体系就是由强制性 的食品监管活动和食品供应链的各个利益相关方面参与的预防性、教育性战略 相结合的产物。本文从食品安全监管主体的角度人手 ，分析我国食品安全监管 机制存在的问题并提出完善的对策。 早在 2004 年 9 月，国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发: 200423 号）已明确将食品安全监管分为“种植养殖、生产加工、市场流通、 餐饮消费”四个环节，按照一个监督环节由一个部门监管的原则，采取分段监 管为主、品种监管为辅的方式，规定了食品安全监管职责。 中央政府一级的食品安全管理工作主要由国家食品药品监督管理局、卫生 部、农业部、国家质检总局、工商总局和商务部共同负责。这些部门向国务院 报告工作，并且都各成体系，在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构， 每个机构都有自己的具体结构和管理范围，亦即：农业部门负责初级农产品生 产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流 通环节的监管；食品药品监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；卫生 部门负责组织制定食品安全标准，承担食品安全综合协调、组织查处食品安全 重大事故的责任。此外，政府的一些其他机构也参与食品检验和控制，如科技 部负责食品安全科研工作，环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业 污染物排放的监测和控制工作等。由此可见，我国的监管框架是按照食品链环 节实行“分段监管为主、品种监管为辅”的监管体制。 附表 四大环节中主要监管部门的监管领域和职责 环节主要食品安全问题主要监管部门辅助监管部门 种养种植; 化肥和农药; 饲养;兽 养、饲料添加剂: 农业部国家环保总局、国 家食品药品监督管 理局 加工食品添加剂;外源性污染国家质检总局卫生部、食品药品 监管局 流通假冒伪劣;虚假宣传工商总局商务部农业部、卫生部、 食品药品监管局 消费卫生许可;不当的食品准备程 序;不科学的饮食习惯;交叉污 染 卫生部工商总局、食品药 品监管局 注附表源自：李乾孙.对我国食品安全政府监管机制的思考J.西安财经学院学报， 2008:21. 四、如何健全食品安全监管机制四、如何健全食品安全监管机制 （一）健全食品安全生产监管机制（一）健全食品安全生产监管机制 借鉴发达国家食品安全监督的模式，强调“从农田到餐桌”的全过程监控。 在食品安全监管模式上，逐渐趋向于统一管理、协调高效。学习加拿大的监管 模式，是不错的选择。加拿大自 1997 年起，成立了食品检查检验局，集中负责 食品安全监管工作，重点负责食品生产加工销售过程中的日常监督、抽样检查 和案件查处。该机构在全国设立 18 个地区级直属机构，共 5000 多名职员，是 加联邦最大的部委之一。同时，其他相关部门仍有配合职能。如卫生部要做好 食品安全和营养标准的制定，农业部要做好农产品种植养殖标准和规范、产地 环境等。另外“三鹿事件”曝光后不久，国务院已断然废除食品免检制度，而 食品安全法草案三审稿则以立法的形式，进一步确认食品“免检”从此走 入历史。 政府职责到位是健全食品安全生产监管机制的关键环节。政府应当对从事 食品生产、加工、批发业务的经营者提高市场准入门槛，政府的相关监管部门 要从源头上控制好食品质量。在食品生产环节上把好第一道关，非常重要。质 量不合格的产品在生产环节就要做一些处理。此外，还要完善食品生产环节的 法律监管。目前，在我国，关于食品生产安全的法律法规不够完善，相关部门 要结合实际情况，尽快制定食品安全生产领域的法律法规。 进一步完善食品安全监管体制机制。建议国家有关部门依据食品安全法 的规定，结合地方机构改革，抓紧研究制定指导意见，