政府再造：愿景与战略,Reengineering Government： Prospect and Strategy主讲人： 王 甲 成 sdwillard126.com,提 纲,一、政府再造的背景和发展历程 二、政府再造的愿景和核心战略 三、西方政府再造的基本理念及其启示 四、中国政府再造的基本战略选择,引 言,结 语,引 言,（一）政府再造的内涵,剧烈性（Dramatic） 彻底的（Radical） 流程（Process）重新设计（Redesign）,“再造”是对组织流程（Process）的基本问题进行反思， 并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和 速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善美汉默和钱皮（Hammer and Champy，1992，1995）,“政府再造”一词，在很大程度上标明了如今人们在 行政改革问题上的观念更新。政府再造不只是注意 政府在量上面的成长，而更重要的是质的方面的改变。,引 言,政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型, 大幅度提高组织效能,效率,适应性以及创新的能力,并通 过改革组织目标,组织激励,责任机制,权力结构以及组织 文化等来完成这种转型过程. 政府再造就是用企业化体制 取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的 公共组织和公共体制，而不必依靠外力驱使。,再造不是缩小规模 再造不是组织重组 再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药 再造是一场革命,引 言,政府再造就是改变政府的DNA,愿景是人的一种意愿的表达，它概括了 政府的未来目标、使命及核心价值，是一种 政府为之奋斗的心愿和远景。愿景是政府发 展中的共同目标、不变的理念和核心的价值 观，甚至是政府的灵魂。它时刻说明着政府 存在的目的和理由，随时激励着政府中的每 一个人。愿景让所有的公务员知道每天都 在忙什么，为什么而忙，热情从哪里来,愿景,（二）愿景和战略的内涵,引 言,战略，英语叫做Strategy，德语叫做Strategie。 据说，这是来自希腊语的“指挥官”一词。优秀的指挥官总是从考虑战略出发，而不是考虑 操作性的计划。政府再造成功的关键就是运用战略，即运用能够 改变政府组织的杠杆。,战略的错误是最大的错误，方向的错误是最大的敌人，南辕北辙不仅会浪费我们的人、财、物力，还会使我们丧失信心，失去斗志。,引 言,一、政府再造的背景和发展历程,一、政府再造的背景和发展历程,（一）政府再造的背景,1、政府角色膨胀,2、财政状况恶化,3、新“右派”意识形态的影响,4、全球化与国际竞争的压力,传统官僚制政府已不能适应全球化、信息化、民主化的形势,1、政府角色膨胀,政府膨胀 （帕金森定律）,政府自利,政府垄断,职能扩大,2、财政状况恶化,福利国家,瓦格纳定理,主张缩小政府对市场的干预，压缩政府市场主体行为的空间。特别是用产权理论来解释政府失效的原因，用经济学家弗里德曼的话就是：,一、政府再造的背景和发展历程,3、新“右派”意识形态的影响,用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率 用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约 用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率 用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率,传统官僚制政府的典型特征,固定的和法定的管理领域 建立在层级节制原则基础之上的权威结构 建立在书面规则基础之上的日常管理 非人格化的理性标准 官员的技术能力 高度的技术效率,天才设计，痴呆管理,传统的政府运作方式：,科层式：办公,单向式交流,中层,高层,基层,金字塔型组织,缺乏互动、体制僵化、缺乏弹性和创新,传统行政管理的困境,官僚体系的封闭性与民主社会的开放性之间的矛盾（导致忽视民众需求、合法性降低） 政府权力的强化与社会创造力之间的矛盾（导致社会缺乏活力和责任感） 政府权力的膨胀与控制之间的矛盾（导致政府的腐败和权力的滥用） 普遍的规则与特殊性之间的矛盾（导致缺乏弹性、灵活和反应）,决策权力集中造成管理的恶性循环（下级缺乏积极性、创造性等） 非人情化与人性之间的矛盾（导致冷漠、不关心、没有人情味） 专业化分工与协调之间的矛盾（导致本位主义、功能性短视等） 政府行为的非市场性与竞争的矛盾（导致缺乏效率、不负责任、浪费等）,农耕时代,知识经济时代,工业时代,劳动力,土地,知识,资金,新的时代要求政府变革与再造,统治型政府,管理型政府,治理型政府,官僚型政府,企业型政府,学习型政府,智慧型政府,传统型政府,服务型政府,创新型政府,前瞻型政府,政府再造,行政革新,服务导向,e,化,活化、创新、愿景,政府再造,图 政府再造与转型,(资料来源：罗文基,2001,页4),（二）政府再造的历程,“政府再造” (“新公共管理”)运动起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。西方各主要国家纷纷根据本国的实际，分别制定了各自的“政府再造”方案，如美国的“重塑政府”改革运动 、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“19831995年行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。,当代西方公共部门管理改革（“政府再造”）具有普遍性、 广泛性和持久性的特点。这场改革涉及几乎所有的西方国家， 改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程 序及技术等各个方面。具有以下特征：,政府行政的民主化 公共管理社会化（社会的自我管理） 公共服务的市场化 在政府与公共部门引入竞争机制以提高服务质量 改革政府内部管理（建立外部取向灵活化、绩效化、服务导向的政府体制）,英国政府再造方案，主要有效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化：效率稽核 财务管理改革方案续阶方案公民宪章民营化,1、 英国的政府再造,2、新西兰的政府再造,新西兰推动改革的组织主要为：国家公务委员会、财政部、首相与内阁部。新西兰的政府再造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分组成：预算与财务管理制度 民营化,目标：创造一个少花钱多办事的政府原则： 顾客至上，民众优先删减法规，简化程序授予权能，追求成果节约成本，提高效能内容：精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制推行绩效管理,3、 美国的“重塑政府运动”,政府再造体现的政治承诺,在1996年9月的政府的优势秘密报告中，克林顿与戈尔指出，联邦政府再造的成果体现了五项政治承诺： 大有为的政府时代已告终结 针对政府的内部运作方式，进行度幅度改变 政府以更好的品质服务民众 政府调整其服务的方式 政府改变其与社区互动的方式,二、政府再造的愿景和核心战略,（一）政府再造的愿景,1、摒弃官僚制，建立企业型政府,2、服务顾客，建立无缝隙政府,（二）政府再造的战略,美国著名公共管理学者詹姆斯W费斯勒和唐纳 德F凯特尔在行政过程的政治 一书中认为，政府 再造具有三个典型特征：重建；不断改进；精简。,劳伦斯R琼斯（Lawrence RJohnes）和弗雷德汤普逊的五“R战略，即Restructuring（重构）、Reengineering（重建）、Reinventing（重塑）、Realigning（重组）、 Rethinking（重思）。,奥斯本的五C战略，即核心战略（Core Strategy）、结果战略(Consequences Strategy)、顾客战略(Customer Strategy)、控制战略(Control Strategy)和文化战略(Culture Strategy)。,系统公共行政,政府行政,NGPA 非政府公共行政,政府 行政 GPA,第三部门,社区,企业,宗教,经济,效率,公平,伦理,现代公共管理需要扩大主体范围,授 权 方 式,向政府内部机构授权,向政府派出机构授权,向行政性公司授权,向社会组织、企业授权,现代公共管理中公共品提供的方式：授权,委 托 方 式,现代公共管理中公共品提供的方式：委托,委托加工,委托研究开发,委托销售,委托生产,合 同 方 式,招投标方式,邀请发价方式,拍卖方式,直接磋商方式,现代公共管理中公共品提供的方式：合同,三、西方政府再造的基本理念及其启示,（一）西方国家政府再造的核心理念企业化政府,企业家(Entrepreneur)一词，最早是由19世纪初法国经济学家萨伊(J.B.Say)提出的。按萨伊所言，企业家并非专指私营部门的从业者，而是指能够转移低产值的经济资源至较高生产力的领域，并获得较大的收获。换言之，企业精神就是应用创新方法使用资源，以使生产力及效用最大化。,所谓的企业型政府，是与官僚政府(Bureaucratic Government)相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员(被称为公共企业家Public Entrepreneur)组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。,企业型政府的特质,1、导航型的政府 2、竞争性的政府 3、任务导向的政府 4、结果导向的政府 5、顾客导向的政府,6、有企业心的政府 7、分权化的政府 8、属于社区的政府 9、预防性的政府 10、市场导向的政府,必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面。,(三）西方政府再造的启示,充分认识市场机制是改善政府绩效的个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高的工作效率。,注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代（新）公共管理模式的转变。,必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系。,政府改革或行政体制改革必须采取恰当的战略与战术。,什么是影响民族兴衰的最本原因素？,马克思认为，社会文明是由社会制度和生产方式决定的。,四、中国政府再造的基本战略选择,改革开放以来5次政府机构改革,1982年,五届全国人大常委会第二十二次会议通过关于国务院机构改革问题的决议。这次改革 明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精减机构方 面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从5.1万人减为3万人。,1988年,七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。这次 改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接 管理为主，强化宏观调控职能，淡化微观管理职能。通过机构的精减，国务院部委由原有 的45个减为41个，人员编制比原来减少了9700多人。,1993年,八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定，国务院组成部门、 直属机构从原有的86个减少为59个，人员减少20%。此外，国务院还设置了国务院台湾办 公室和国务院新闻办公室。,1998年,九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定，改革的目标是： 建立办事高效、运行协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高 素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行 政管理体制。改革后国务院不再保留的部、委有15个。,2003年机构改革将涉及7个方面：设立国务院国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，组建国家食品药品监督管理局，将国家计划生育委员会更名为国家人 口和计划生育委员会，撤消国家经贸委、外经贸部。,（一）中国政府改革的成效和缺陷,1、整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续；2、政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精减的方向发展；3、开始以重塑政府职能而创新政府体制；4、在理顺关系，特别是政企关系上，有了突破性进展；5、公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义的功绩制的转换；6、政府治理从遵循人治到重视法治。,