第一章 绪论 教学目的和要求：通过本章学习，了解行政、行政学的含义和特点，理解行政学产生和发展的过程，掌握行政学的研究对象，熟练掌握行政学的研究方法。 教学重点和难点：行政的含义和特点、行政学的研究对象。,第一节 概述,一、行政的含义与特点 （一）行政的含义 1.行政的词源 中国古代典籍中很早就有 “行政”一词。其涵义为执掌国家政权，推行国家政令，管理国家事务。我国最早出现行政这一概念是在钢鉴易知录上。 史记.周礼：“召公、周公二相行 政，号曰共和”。左传：“行其政事”、“行其政令”。,在西方，英语“Administration”一词源于拉丁文“Adminiatrare”。西方普遍将“Administration”解释为“国家事务的管理”。在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊哲学家亚里士多德。,2.西方学者对行政的界定 其一,“三权说”,即从国家机构分工关系上确认行政的内涵,认为只有政府的行政部门所管辖的事务才是行政。,管理国家的活动分为立法（制定法律）、行政（执行法律），司法（维护法律）三类，这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。 -法国启蒙思想大师孟德斯鸠,魏劳毕 ：“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。”,议会 / 国会,维护法律 监督检查,制定法律 行为标准,司法机构,管理国家的活动,执行法律 政府事务,执行法律 执政党,执法机构,行政机构,立法机构,最高权力机构,国家元首 内阁（议员）,人民代表大会,维护法律 监督检查,制定法律 行为标准,司法机构,管理国家的活动,执行法律 政府事务,执行法律 国务院,执法机构,行政机构,立法机构,最高权力机构,中国共产党,党的总书记,其二,“二分说”,即从政治与行政分离的角度来确立行政的内涵,认为行政是国家意志的执行。,在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能前者谓之政治，后者即是行政。- 美国学者FJ古德诺政治与行政,国家意志表达,政治功能,政府体制,国家意志执行,行政功能,其三,“功能说”,即从管理功能的角度来确立行政的内涵,认为协调众人努力达到一定目的的一切管理活动都是行政。,行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。-美国行政学家LD怀特1926行政学导论,西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。”沃尔多：“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”,3.我国学者对行政的界定 其一,行政即国家行政机关的行政活动,指狭义的政府行政;其二,行政即国家机关的行政活动,指广义的政府管理;其三,行政即包括政府、国家机关、企事业单位在内的行政管理活动，最广义的。,百度百科政府是一个政治体系，于某个区域订立、执行法律和管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关。,4、本课程的定义界定： 行政是国家权力机关的执行机关为实现国家目标和统治阶级利益而依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行有效管理的活动。主体：权力机关的执行机关，即行政机关，在我国，是指国务院和地方各级人民政府。 客体：国家事务、社会公共事务和机关内部事务 根本原则：依法管理 目的：实现国家目标和统治阶级利益 价值：合法性和有效性,5、关于“行政”、行政管理与“公共行政” “行政”与“行政管理”在我国，“行政”与“行政管理”两个词是通用的。,“公共行政”（public administration）与“行政” administrationA 基本涵义一致；B 加上“公共”二字后，它还具有更丰富的涵义：将其与“私人行政”区别开；表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务；强调公共行政所负的社会责任和义务；强调公众的参与性；强调行政活动的公开性。,如何正确看待“公共行政” 摘选自 论“公共行政”的确切含义（张康之）,公共行政产生的前提政府与社会成为相对而在的两个领域，政府相对地独立于社会。,张康之，1957年生，男，汉族，江苏铜山县人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。主要研究方向：行政哲学与文化,公共行政的实质服务行政。,服务行政将要超越的是任何停留在形式上追求公共性的做法，它在服务精神的引导下开展行政活动，通过对自身的管理而服务他者，通过服务而营造起一个合作治理的局面，一切社会治理主体都在自我管理、相互服务中去在社会治理过程中实现合作。,统治行政是在政治与行政尚未实现分化条件下的行政管理活动，它直接服务于阶级统治和统治利益的实现，是统治阶级的行政。 管理行政是建立在政治与行政分化的基础上的，它的政治功能被隐含在对社会的管理活动之中，它在工具理性的原则下开展活动，实现了职业化和非人格化。它所追求的是形式合理性，技术专家是行政活动的主体，通过科学化和技术化的改进去实现效率目标，至于行政的政治内容和伦理价值，都是在行政过程开始之前就已经被确立了的，属于行政过程之外的东西，并不是行政活动所要关注的事情。在学术界，也把管理行政的这种状况称作为“价值中立”，意思是说它独立于或凌驾于一切党派、利益集团以及公众之上，不受政治纷争的干扰。,公共行政的时代性近代以来的行政只是在形式上具有一定的公共性，而在实质上，并不具有公共性，只有在人类社会的新的变革中，行政的公共性才能得以充分的建构。,如何正确对待”公共行政“这个词应更多地把公共行政作为社会治理模式的理想形式来对待。而在谈论一些与政府相关的现实问题时，特别是在中国语境中，更多地使用“行政管理”一词，可能会显得较为合适一些。,张某是某中等专业技术学校的教师。1999年5月，该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的5套三居室住宅分给有关人员，并将分房的条件列出。张某认为，他在该校已工作10年，对该校的教学改革做出过较大贡献，且他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他，这很不公平。于是，他便多次向校行政科、校长和学校主管部门申诉，但均未获得解决。张某一怒之下，于2000年1月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉讼。 法院经审查认为，被告不合适，驳回了张某的起诉。 案例思考： 1本案例中学校行政科的“行政”是行政学中所讲的“行政”吗? 2法院为什么驳回了张某的起诉?,案例讨论： 张某能否起诉学校？,讨论：学生甲认为：任何组织中都存在行政管理活动及行为，例如，企业、学校及其它社会组织都有行政活动，所以公共行政不是政府组织所特有的活动。 学生乙认为：公共行政活动仅仅存在于政府范围内，在政府组织以外不可能有公共行政的存在，因为行政是政治的一部分，二者不可能分开。,二、行政管理学研究的对象、内容和方法,（一）学科性质行政管理学又称行政学，也称公共行政学。是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。,“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。,（二）行政管理学的研究对象行政 即国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律。具体包括： 主体对象是行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府； 客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务； 根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。,（三）行政管理学的学科目的,1、是掌握行政管理规律的入门课 2、是国家行政管理人员的必修课 3、是参与国际公共事务管理的人员的必修课 4、是提高各行各业管理水平的辅修课,（四）研究内容1、行政管理的一般理论。（行政原理 行政环境 行政职能 行政权力） 2、行政管理的主体。（行政组织和机构，行政领导以及公务员）3、行政管理的过程。（行政决策、行政执行、行政协调、行政信息、行政监督） 4、行政管理的保障。（财务行政、行政法治、行政方法、行政道德） 5、行政管理的目的。（行政效率 行政改革）,第二节 行政学的演进,一、公共行政学的产生 （一）产生的历史背景 1、“行政国家”的出现以及不良行政现象的增加。行政机构和行政人员大量增加。 行政职能大为扩张 行政权力大为膨胀 行政自由裁量大为增加,行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早由美国行政管理学家德怀特沃尔多于1948年发表、1984年再版的行政国家：美国行政学的政治理论研究一书中提出，经过弗里茨马克斯于1957年发表的行政国家：科层体制概论等研究成果的发展，已成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。,帕金森定律：“官场病”,帕金森定律（ParkinsonsLaw）是官僚主义或官僚主义现象的一种别称,源于英国学者C.N.帕金森所著帕金森定律一书的标题。常常被人们转载传诵，用来解释官场的形形色色。,背景,1958年，英国历史学家、政治学家西里尔诺斯古德帕金森(Cyril Northcote Parkinson)通过长期调查研究，出版了帕金森定律(Parkinsons Law)一书。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路。第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。 这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手既无能，也就上行下效，再为自己找两个无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。由此得出结论：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上升”现象。,帕金森举例说：当官的A君感到工作很累很忙时，一定要找比他级别和能力都低的C先生和D先生当他的助手，把自己的工作分成两份分给C、D，自己掌握全面。C和D还要互相制约，不能和自己竞争。当C工作也累也忙时，A就要考虑给C配二名助手；为了平衡，也要给D配两名助手，于是一个人的工作就变成七个人干，A君的地位也随之抬高。当然，七个人会给彼此制造许多工作，比如一份文件需要七个人共同起草圈阅，每个人的意见都要考虑、平衡，绝不能敷衍塞责，下属们产生了矛盾，他要想方设法解决；升级调任、会议出差、恋爱插足、工资住房、培养接班人哪一项不需要认真研究，工作愈来愈忙，甚至七个人也不够了,彼德原理：“不称职”,劳伦斯彼得（LaurenceJPeter），1919年生于加拿大的范库弗，1957年获美国华盛顿州立大学学士学位，6年后又获得该校教育哲学博士学位，他阅历丰富，博学多才，著述颇丰，他的名字还被收入了美国名人榜、美国科学界名人录和国际名人传记辞典等辞书中。,下面是三个有代表性的例子。 市政府案卷，案例17 JS米尼恩（为了保护当事人起见，在此改了某些人的名字或名称）是埃克斯塞尔锡尔市市政工程部的一名维修工工长，他是一个深受市政厅高级官员们喜爱的人，他们都赞扬他忠实可靠、与人和睦相处的特性。 市政工程部的负责人说：“我喜欢米尼恩，他有良好的判断力，他总是令人愉快的和赞成别人意见的。” 这种行为很适合于米尼恩的地位。人们不要求他制定政策，因此他不需要和其上级意见不一致。 该部负责人退休了，米尼恩接替了他。米尼恩一如继往地赞成任何人的意见。他向其工长传达来自上头的每一个建议。在政策方面出现的各种冲突和计划方面不断发生的变化很快使该部陷入混乱之中，来自市长，各级官员、税收人员和维修工人工会的指责铺天盖地。 米尼恩仍然对每一个人说“是”，活跃地在其上级和下级之间来回传递信息。但是，他这个负责人有名无实，他实际上做的只是传令兵的工作。该部经常超出预算计划，然而却完成不了工作计划。总之，米尼恩这位胜任的工长，变成了一名不胜任的负责人。,