深圳市 2013 年软科学研究项目 深圳建设食品安全城市的发展策略研究 结题报告之三 “食品安全城市指标 体系构建及深圳现状分析报告” 哈尔滨工业大学深圳研究生院 2013 年 12 月 10 日 目 录 一、食品安全城市的定义和内涵 3 （一）食品安全城市的定义 3 （二）食品安全城市的内涵 4 （三）深圳食品安全城市的定位 6 二、食品安全城市指标建立及评估 7 （一）指标的选取 7 1.指标选取的目的 7 2.指标选取的标准 8 3.指标选取及内涵 9 （二）国内可比城市的指标比较分析. 13 1.国内可比城市的选取. 13 2.可比城市食品安全指标的评价. 15 3.国内可比城市指标比较分析. 17 （三）依据指标分析结果提出的策略建议. 18 1.依据指标体系评分结果的策略建议. 18 2.依据与其它城市对比评分的策略建议. 20 三、深圳建设食品安全面临的主要问题和薄弱环节. 21 （一）建设食品安全城市面临的主要问题. 21 （二）建设食品安全城市存在的薄弱环节. 25 （三）针对主要问题的策略建议. 26 1.建立和完善食品安全标准体系. 26 2.加强对食品生产加工企业的管理. 26 3.对流通环节企业实行可追溯制度. 27 4.建立出入辖区食品的监管部门. 27 5.建立科学的应急体系. 27 6.建立风险分析评估部门. 28 7.对市民进行食品安全教育. 28 8.建立市外供应商责任制. 29 9.加大惩罚力度. 29 10.与媒体及行业协会协同治理 29 11.加快特区食品安全条例的颁布 30 参考文献. 31 3 一、一、食品安全城市的定义和内涵食品安全城市的定义和内涵 深圳是中国第一个经济特区，经过 30 几年的建设和发展，从一个 仅有三万多人口、两三条小街道的贫穷落后的边陲小镇发展成为了如 今拥有超千万人口、人均 GDP 超 11 万人民币的现代化大都市。但经济 快速发展的同时，也产生了各种问题，如能源消耗问题、环境污染问 题、食品安全问题、住房问题、人民收入两极分化问题等。而食品安 全问题更是重中之重，食品安全与否是衡量一个城市竞争力的重要指 标。 （一）食品安全城市的定义 食品安全城市在以往经常被理解为“食品安全的城市”，但随着 生活水平的提高，饮食危机意识逐渐增强，人们开始更关注所在城市 的食品安全状况。各地方政府为此纷纷出台政策以保证居民能够获取 安全的食品，其中一些城市将“食品安全”放到了战略地位，“食品 安全城市”由人们印象中的复合名词变为了一个专有名词。 食品安全城市是一个新的概念，目前并没有明确定义。中国农业 科学院学者李哲敏认为食品安全有三层内涵：食品数量安全、食品质 量安全和食品可持续安全 1。明确的阐述了现今食品安全应包含的三个 维度的含义与内涵。朱行在“食品安全在美国”一文中提到“监督和 管理食品供给体系的首要目的是确保食品安全和公众健康，其次是防 止欺骗、促进健康，提高美国食品和农产品在全球的竞争能力，以及 确保美国食品安全标准与国际标准协调一致 2”。该文阐述了美国作为 国际公认的食品最安全城市将提高美国食品在全球的竞争能力作为重 要的着手点，即旨在获取全球居民的认可。再结合国内外一些相关的 研究与实践经验，食品安全城市可定义为：具有完善的食品相关法律 法规以及科学的监管体系与制度以保证食品的数量供应充足、质量合 乎标准、生态环境可持续，且其食品安全状况被当地以及世界上的其 他城市居民所普遍认可的城市可称为食品安全城市 3。 4 具体到深圳来说，由于深圳市的食品供应量和人口数量一直是处 于动态之中的，因此，首先需要一个科学的食品监管体系保证深圳市 的食品数量供应充足。其次，在保证了数量充足的前提下，一个完善 的质量检测体系将发挥重要作用，保证食品质量安全的同时保证生态 环境的可持续。最后，获取全球居民的认可是建设食品安全城市不可 缺少的一环，但这需要首先保证深圳市食品的自身质量过硬，只有做 好基础工作，才有可能获取全世界的认可。对深圳政府来说，任重而 道远。 （二）食品安全城市的内涵 按照定义，食品安全城市有三层内涵。 首先是食品首先是食品本本身的安全身的安全。1974 年 11 月，联合国粮农组织（FAO） 在世界粮食大会上通过了世界粮食安全国际约定，将食品安全的 概念定义为：所有人在任何情况下都能获得维持健康的生存所必需的 足够食物。这个定义主要侧重食品的获取安全，即数量上满足人们基 本需要。随着经济和技术的发展，全球食品数量安全问题从总体上基 本得以解决，尽管不同地区与不同人群之间仍然存在不同程度的食品 供给不足的问题，但从总体上看，食品供给安全已经不再是主要矛盾 了。1984 世界卫生组织（WHO）在题为食品安全在卫生和发展中的作 用的文件中，把食品安全定义为：“生产、加工、储存、分配和制 作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种 必要条件和措施”，它强调的是食品品质的安全。目前，在食品安全 概念的理解上，国际社会公认的是 FAO/WHO 国际食品法典委员会 （CAC）对食品安全的定义，即“食品安全是指食品中不应包含有可能 损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性 或慢性中毒或感染疾病，或产生危急消费者及其后代健康的隐患”。 近些年来，还有些学者试图完善食品安全的定义，提出食品安全除了 包括数量安全、质量安全两个内涵之外，还应该包括可持续安全，即 要求食品的获取需要符合生态环境和资源可持续利用的要求。 5 其次是政府对于食品问题的规制。其次是政府对于食品问题的规制。“规制”是日本学者对英文 “regulation”的译法，国内学者有时把它翻译为“管制”或“监 管”，之所以采用规制的叫法，是因为规制一词的内涵要高于后两 者。通俗来说，规制包含法规和管制两个层面 4。食品安全层次的法 规，即食品安全法，是为了保证食品安全而制定的，是从制度上根本 的解决现实生活中存在的食品安全问题的保证。食品安全法涵盖的科 学管理制度包括食品安全风险监测和评估，其中制定、修订标准和对 食品安全试试监管的科学依据是食品安全风险评估结果。而管制则包 括两方面的管制，一是依照食品安全法，依靠行政手段对食品生产经 营者从事的生产经营活动进行监督与引导，对违背法规者实施相应的 惩治措施 5。二是对民众应该进行饮食教育，教导民众如何识别不健康 食品以及不达安全标准的食品，如何进行食品搭配才不会导致饮食中 毒，如何搭配才更有益于身体健康。政府对食品生产活动以及民众的 饮食状况进行良好的规制，是建设食品安全城市的重要前提 6。 最后是民众对于城市食品的质量应高度认可最后是民众对于城市食品的质量应高度认可 7 7 。 。对于当地民众来 说，所居住城市能够购买到的食品应该有高度的质量保证，这其中包 含的对监管部门的要求是，无论是当地生产在当地销售，还是外地生 产在当地销售的食品，都应该经过严格的质量检测。对于外地民众 （既包含国家的其他地区也包括出口到的其他国家）来说，从该地出 产的到外地销售的食品必要具有高质量的标准。 由以上可以看出，“食品安全城市”不是一个局域性的概念，也 不仅仅是一国范围内的概念，而应是全球性的概念。一个城市的食品 质量，只有受到了全世界的认可才可以真的称之为“食品安全城 市”。 为建设食品安全城市，深圳市应从上至下共同努力，上至深圳市 政府，下到广大居民。政府相关部门制定完善的法律法规和监管体系 保证食品的安全标准体系合理、达标，生产商们按法律和条例生产合 格又或质量更高的食品，媒体、行业协会们积极协助监督商品的生产 与运输，同时进行食品安全教育，民众则积极汲取食品安全知识，发 6 挥自身的监督作用。当这一切工作都能够按部就班，则自然而然会形 成深圳范围内的“食品安全自信”，有了“食品安全自信”才有可能 更好的推广使之获得全球范围内的认可。 （三）深圳食品安全城市的定位 由世界知名杂志英国经济学家信息部在 2012 年三月发布的最 新的“全球最具竞争力城市”调查报告显示，中国香港与苏黎世并列 第四，而中国内地城市中北京排名第 39，上海第 43，深圳第 52，深圳 市在世界城市中竞争力已接近五十强。由中国城市竞争力研究会 2012 年发布的“2012 中国食品安全十佳城市”中香港位列第一位，深圳位 列第四位 8。2013 年，同样由中国城市竞争力研究会发布的“2013 中 国食品安全十佳城市”中香港依然位列第一，深圳则榜上无名，除香 港和澳门外食品安全十佳城市变动巨大。而 2013 年入选食品安全十佳 的城市或监管到位如香港澳门，或环境优越如宁夏银川、内蒙乌兰察 布。这值得引起内陆一线城市的深思，尤其以深圳建设世界一流城市 为目标来看，食品安全的监管必须保质保量，而且应足够稳定。这就 要求深圳市在监管工作上精益求精，完善监管体系。 深圳市的食品安全监督管理工作自 2009 年以来主要由隶属深圳市 市场监督管理局的深圳市食品安全监督管理局负责，市食品安全监督 管理局内设 4 个处室，分别为食品安全综合协调处，食品安全监督管 理处，食品农产品质量安全监督管理处和食品市场准入管理处 8。食品 安全综合协调处承担有关食品安全地方性法规、规章、政策的起草工 作。承担食品安全综合协调工作；组织查处食品安全事故；组织开展 食品安全突发事件应对处置工作；负责食品安全信息发布；组织开展 食品安全专项监督检查；组织开展食品安全诚信体系建设；组织指导 食品安全宣传教育。食品农产品质量安全监督管理处承担食用农产品 质量安全监督管理工作；组织实施食用农产品抽样检验和后处理；指 导监督各区食用农产品质量安全监管工作。食品市场准入管理处负责 组织指导食品生产和加工、流通和餐饮服务等环节的许可工作；组织 7 指导食品生产许可、流通许可和餐饮服务许可申请的受理、技术审 查、现场审查、审批和发证检验；指导管理食品许可审查工作。 深圳市建设食品安全城市，是一项意义深远、有利民生的任务。 但远大的理想需要有明确的计划来进行指导，不可无的放矢。深圳市 旨在建设食品安全城市，则必须要有明确的定位，阐明其长远目标的 同时也为建设工作指清方向。香港是公认的食品安全城市，连续两年 在“中国食品安全十佳城市”榜单中位列首位，为深圳市树立了良好 的榜样。深圳市与香港毗邻，得天独厚，应该在食品检测标准等方面 向香港看齐。香港在食品安全监管方面有其独特体系与标准，一切有 机体的协同作用保证了香港的食品安全。深圳应在借鉴的过程中建设 “深圳标准”，同时对食品质量的要求更加严格，建设“深圳质 量”，争取成为内陆食品安全城市的领航者。建设“深圳标准”与 “深圳质量”不仅仅是喊口号，更应该成为代表深圳市积极向上、蓬 勃发展的旗帜。全体利益相关者都应该为了共同的目标而付诸努力， 使“深圳标准”、“深圳质量”走向世界。 二、二、食品安全城市指标建立及评估食品安全城市指标建立及评估 （一）指标的选取 1.指标选取的目的 深圳拥有雄厚的经济基础、发达的商贸体系、完善的城市设施。 与之相匹配的，深圳应该有相应的食品安全城市指标来反应深圳食品 安全城市建设的程度。指标可以简化各种反映食品安全的复杂现象的 信息，并尽可能的予以量化，以便更加容易沟通。指标可以是定性指 标，也可以是定量指标。尽管定量指标普遍应用，但当被反映的问题 难以定量化或当使用定量指标非常困难或者当一些简单的信息足以说 明问题时，定性指标也很重要。指标选择的科学性是影响食品安全城 8 市评估体系的重要因素。根据指标体系的可操作性原则，要求指标的 数据应具有可获得性和准确性。评估指标体系数据主要从以下来源获 得：（1）国家各级政府及地方政府有关部门的统计年鉴，此类信息一 般具有较好的可靠性和完整性；（2）有关研究机构的研究成果以及各 种刊物、网站登载的资料也可在指标数据采集中有选择性的利用。 （3）上述途径无法获得满意结果时可利用专家咨询的方法。 2.指标选取的标准 食