规划报批亟须规范和管理规划报批亟须规范和管理 贵州省铜仁市建筑设计院碧江区分院贵州省铜仁市建筑设计院碧江区分院阮鹏554300 重庆大学建筑规划设计研究院重庆大学建筑规划设计研究院阮鹏400044 四川省攀枝花市规划建筑设计院四川省攀枝花市规划建筑设计院阮鹏617000 主 题 词主 题 词 问题 成因 必要性 程序 主体 内容 形式 经济 检查 责任 内容提要内容提要 剖析城乡规划报批中存在的问题，提出改进措施和建议，配合国家出台规划 报批的相关管理办法，以实际行动响应国家法制建设和党的群众路教育实践活动。 正文正文 根据中华人民共和国城乡规划法 ，报批程序分为三个阶段：审议（听证、公 告和处理）审查（论证）审批（备案） ，实行上一级审批制度。并在第十三 条、第十七条、第十八条对规划编制内容进行了规定，是规划审查的基本依据。 由于城乡规划法站在基本法的高度，因此不可能对整个规划体系作详尽的规 定和解释。 对于规划层次最末端的修建性详细规划的报批仅在第十九条和二十一条作 了概念性的规定,相应细则由地方出台。然而，很多地方特别是经济相对落后地区由 于各种原因并未编制实施细则， 而是直接套用其它大城市或地区， 使得规划审查尺度 弹性过大、审查结果五花八门，城市规划工作的严肃性得不到体现。更有甚者，导致 行败，严重制约国家事业的健康有序发展。现有规划报批存在问题表现如下 1.存在问题存在问题 1.1 眉毛胡子一把抓眉毛胡子一把抓 规划报批程序中审议、审查和审批一并进行，一切由规划委员会说了算。人大代 表、规划专业专家如凤毛麟角，规划审查结论由各个部门行政领导定夺。审查评语中 分不清哪些是审查意见，哪些是合理化建议，更很难看到法规依据和具体内容。 1.2 态度专横 欺软怕硬态度专横 欺软怕硬 武断规定规划汇报时间（15 分钟） ，听不得规划编制、设计人员的细致解说，甚 至中途打断发言，以显官威。既不尊重知识、人才，也不尊重自己，更不尊重人民大 众利益和国家规划事业。 更有甚者， 吹毛求疵、 挖苦讥讽， 俨然一副泼妇骂街的扮相， 严重损害政府形象。 俗话说： 伸手不打笑脸人， 何必呢？别人千里迢迢来给你做规划， 无非挣取一点血汗钱养家糊口， 你就那么眼红？！ 既然如此你为何不自己来打这份工 呢？说不清道不白，是什么样的心态让你刁难这些可怜的城市规划技术工作者！ 1.3 本位至上 胜似儿戏本位至上 胜似儿戏 规划审查会议逐渐成了晒膀子、亮位子、比嗓子的场所，规划方案的成败取决于 争取到的职位高低多寡、关系生疏的程度，而与实质性的东西无干。一个甚至从未画 过一张规划图的评委可以对从事规划工作数十年的规划师的作品评头论足、冷嘲热 讽，只因为她有那个位置；一些急功近利的评委跟着班门弄斧者瞎起哄，只因为大家 都是脸熟的当地人。一股腐臭弥漫在空气中让人窒息、寒心，真心于规划事业者心有 余悸，不得不感叹李白的蜀道难“蜀道之难，难于上青天，侧身西望长咨嗟”。 1.4 以点带面 全盘否定以点带面 全盘否定 罗列各种理由，牵强附会，以数量取胜，达到推翻规划的目的。经常看到这样带 点专业性的规划审查意见：该规划图文不规范（不能有前言） 、表现手法不清晰新颖； 规划条件不充分；建筑日照分析图不真实；竖向图标高太少；污水不能直接排放（原 因是该地段无城市下水道） ；有数个建筑角点靠规划红线太近；未按修建性详细规 划的编制要求进行设计，该规划存在问题太多，经研究决定不予通过。像这样 让人啼笑皆非的评语居然堂而皇之出现在政府行文中，实在让人百思不得其解。 不禁 要问： 什么样的规划图文才规范？什么样的表现手法才清晰新颖？什么样的建筑日照 分析图才真实？规划条件不充分、 污水不能直接排放是谁的责任？竖向图标高点多少 才算合格？建筑角点距离规划红线多少才算合理？修建性详细规划应当满足什么样 的编制要求？是谁研究决定不予通过的？规划审查的依据是什么？是“依法行政、依 法审批”还是“依权行政、依权审批”？法律程序、主体、内容和形式合法吗？ 1.5 盲人摸象 自以为是盲人摸象 自以为是 从事建筑行业的评委认为规划设计就是完成一张建筑总平面图 ；国土部门关 心的是土地收益； 交通部门认为规划设计就是修几条道路； 搞给排水出身的评委认为 规划设计就是各种管线具体的专业设计；而搞工程出身的评委则强调工程竖向。 林林总总就是不强调规划工作的综合性和协调性，好像盲人摸象、各执己见。最后推 拉扯皮数月甚至数年，规划审查得不到结论，项目搁浅，业主怨声载道，开发商一肚 子气没地方发泄，只好“半夜摘桃子，专拣软的捏”，全部倒在设计人员身上。 1.6 滥竽充数 张冠李戴滥竽充数 张冠李戴 古人说：无欲则刚。但生活在现实社会中的城市规划师是不可能做到的，因为谁 都知道饭碗的重要性，谁都不愿意得罪评委。正因为如此，使得坐在位置上的南阁先 生们更加肆无忌惮。 如某市详细规划方案审查意见中总是把建筑或工程设计规范作为 依据，更有甚者把图纸表现效果、文字上的笔误都作为审查的决定性内容。居然有规 划行政主管领导在一次控制性详细规划方案审查中提出： 居住区规划不是控制性详细 规划。让人如堕五里云烟，半天回不过神来。这是哪跟哪呀，牛头不对马嘴！ 1.7 吹毛求疵 失之偏颇吹毛求疵 失之偏颇 规划方案应该怎么审？很多评委心中无数。但又怕别人看不起， 于是努力发挥自 己的短处。每每方案审查最积极，问题也提得最多。如前所述：规划图文表现、建筑 日照分析、竖向标高、建筑角点等等，粗看起来条条在理，但却是抓住了芝麻丢了西 瓜，无异于用放大镜观察宇宙中的天体，有悖于规划工作的本质，无益于规划事业的 健康发展。浪费政府、业主时间和规划人员精力，成为规划报批中的绊脚石。 1.8 揪辫子 打棍子 扣帽子揪辫子 打棍子 扣帽子 看见自己不喜欢的规划人员，心魔陡增，恨不能再来一次文化大革命。专拣规划 方案中的一些枝节问题无限上纲，然后扣上一些敏感性的政治术语进行攻击。 2.问题成因问题成因 上述问题成因是多方面的。除了官僚主义、形式主义、地方主义之外，就是现有 规划工作本身存在的问题， 首先是学术概念不清， 其次是缺乏强有力的规划审查约束 机制和法律框架。仅仅靠城乡规划法和规划委员会是不能解决具体问题的。 2.1 学术概念学术概念 城市规划学科的形成相对于其它较晚，大约出现在第二次世界大战结束后， 由建 筑大师勒.柯布西耶最早在巴黎旧城改造中提出。因而它的设计原理在很大程度上与 建筑设计原理是共通的，但规划学科又不能完全等同于建筑学。一是它的综合性：涵 盖了城市地理、经济地理、系统论、策划学、建筑学、工程学、环境学、景观艺术等 学科；二是它的法规性：制约城乡开发的规划编制、审批和建设行为；三是它的概念 性：侧重于度而轻于量；四是它的协调性：需要认真处理方方面面各种关系和大大小 小的多种利益。 在整个规划过程中，规划工作者大部分精力和时间都花费在了协调关 系和利益上，因此，用“规划编制”来定义这项工作比“规划设计”更准确。 所谓规划，简而言之就是“规矩”与“策划”。根据现状经济、社会、环境有利和不 利条件对一定地域、期限内的发展目标进行预测；根据科学理论、政策法规对经济、 社会、环境发展模式进行规定。因而不能用一般的学科理论去解释它，更不能用一般 专业操作规程去评审它， 这就是城乡规划工作者必须懂得的规划学基本概念。 而在规 划学教材和百度上的解释却答非所问，造成了前述盲人摸象的怪异现象。 人们常说“某某人头发多，某某人头发少”，这就是一个概念性的问题。如果非要 穷究到底多少根头发才叫多，多少根头发才叫少，那就永远没有结论了。所以规划学 的基本原理就是模糊数学 ，解决事物的“度”，如发展方向、性质、职能、规模、 空间结构、 实施步骤、 步调协调等重大的原则性问题。 只有目标明确、 方向有了指南， 才会有“量”的行动，才会避免因盲目建设而造成的不必要损失，这是十分必要的！这 和军事上战略与战术的辩证关系是一样的， 非要等到流血牺牲了人们才会明白战略研 究的重要性。但是“度”又是一个看不见摸不着的东西，只有在哲学范畴才能领会它的 含义。老百姓如果掌握不好，损失的只不过是他的局部利益；而如果城市管理者掌握 不好，那损失的就是城市公共乃至国家利益了。哲学研究认为，量变到一定程度就会 发生质的飞跃， 天马行空的城市规划要落实到实处就必须有“量”的规定和各项专业技 术支撑，因而制定规划法规标准、落实各项专业设计也是应当的。 2.2 人才培养人才培养 长期以来，我国在教学理念上存在着误区，也是导致前述问题的原因。“好的方 案不如好的表现，好的表现不如老师称赞”，误导规划专业在校生，精力不用在如何 掌握规划系统知识和原理、熟记法律、法规和技术规范、标准上，而是一门心思地钻 研如何投机取巧，如何加强图纸表现效果，如何迎合老师喜欢。谬种流传，影响学术 的权威性、学风的纯洁性和可持续性。一旦把这些带上工作岗位，华而不实的风气就 会在上层建筑乃至社会上蔓延。“规划、规划，图上画画、墙上挂挂”曾一度成为规划 工作的代名词，严重削弱了规划在城乡建设中本应当起到的龙头地位和作用。 网上曾有这样一句话“中国的铁军是打出来的”，以此抨击许多抗日神剧，而在规 划界，同样存在诸多神剧。如规划人才的培养上，强调注册规划师考试，一劳永逸， 唤醒人性中急功近利的阴暗面。一当考取执照，多则一二十万、少则七八万的年度挂 靠费足以让人衣食无忧，从此“芙蓉帐暖度春宵”。而最可笑的还是导演出滑稽戏：一 个机械专业毕业不到三年、 从未做个一个规划项目的考生高中某省注册规划师考试状 元， 规划原理 、 规划法规 、 相关知识几乎满分， 规划实务也远远把省城规 划院长、规划专家们抛在身后。人们不禁要问：这究竟是在考什么？在这样的学术氛 围中，规划审查出现架子大过水平、实力不如名号的现象也就不足为奇。 2.3 经济运作经济运作 政府、开发商花钱买规划的实质其实是取得一个前瞻性、科学性、文化性、公众 性的建设方案，这样一来，规划编制人员的素质就显得特别重要。由于受市场经济的 冲击， 从业人员鱼龙混杂的现象有增无减， 规划作品质量不断下降是不得不承认的事 实，然而，这些都不应该是主管官员态度粗暴专横的理由。就像人们常说的那句话： 被狗咬了难道你就非要咬回来吗？毕竟政府代表着国家政权形象，不能妄自菲薄。 更 何况大部分从业人员都是通过国家正规渠道培养出来的， 靠拉项目混饭吃的混混毕竟 是少数，就算作品达不到期望值，也应该采取法律形式以“合理化建议”送达。 至于规划任务承揽中的潜规则，大家都讳莫如深，笔者也不愿意作深究。但假设 如果规划审查中也存在权钱交易的暗箱，那问题就严重了。记得一位哲人说过：一个 国家经济上的腐败是可怕的，但如果学术上也出现了腐败，那就是致命的了。 政府规划编制费用一直是规划同行们热议的话题。相对而言，沿海、经济较发达 地区在城乡规划费用的落实上要干脆一些，如深圳、 珠海等大城市都设立有城市规划 编制专项资金，任何人、任何理由都不得擅自挪用。而经济欠发达地区则没有专项资 金这个概念，往往都是“临盆”寻找“苦主”，由开发商来承担，这样就为规划审查的随 意性打下了伏笔。西游记中描写妖怪们的心态是这样的：既然唐僧主动送上门来了， 唐僧肉不吃白不吃，现实中有些评委也跟着这样想。遇到大方的苦主，规划方案顺利 通过； 而遇到吝啬一些的苦主那就麻烦了， 像冰雹一般的审查意见和无端责难不期而 至，压迫得人喘不过气来，而最可怜的还是那些疲于奔命的规划设计人员。 2.4 约束机制约束机制 规划编制是综合性极强的工作，牵涉到国家、地方、集体和个人利益，涉及日常 政治、经济、社会生活，更有国土、建筑、市政、环境、环卫、安全等专业的方方面 面，协调好这些关系是非常重要的，但并不是必须的。因此规划报批分为审议和审查 两大程序。前者主体主要是民众利益代表，体现民主性，审议过程可以畅所欲言甚至 破口大骂，结果作为“合理化建议”供政府规划