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1第七章 构建支持企业发展的政策体系第一节 政府的责任:政策导向和扶植从第二章分析中已知企业已成为我市的创新主体,因此研究政府在企业技术创新中的作用,即相当于研究一个城市技术创新体系的构建。在企业技术创新体系中, 政府可以直接有效地通过调控机制的具体运行,特别是在一些市场机制无法发挥作用的地方,它可以凭借其特殊身份完成其他创新主体无法实现的系统功能,发挥较其他主体有时难以发挥的作用。一、技术创新体系中政府的宏观职能分析企业在发展过程中不仅要受到当地政府的指导与调控, 还要受到国家一级政府的调控。在市场经济条件下, 政府由原来的管制逐渐转向服务的职能。1、政府在企业技术创新中的双重角色。政府作为企业技术创新体系中的重要组成要素, 即是企业技术创新活动规则的制定者, 也是企业技术创新活动的直接参与者。因此, 从宏观的角度来看, 政府扮演着双重的角色。从国家层次来讲, 政府主要是根据全国各地的发展水平, 制定一些促进国家整体发展的政策和计划, 以及针对各地的具体情况, 制定各地发展的指导思想。因此, 从这一角度来看, 在企业技术创新过程中, 企业的发展要受到国家政府的影响。从地方层次来讲, 在国家宏观管制日渐放松的情况下, 地方政府作为地方发展重要的直接指导组织, 一方面贯彻国家的宏观指导政策, 另一方面结合本地的实际情况, 制定促进当地发展的计划和确立有关城市发展的各种机制。这些机制的实行主要依靠自下而上的市场经济活动的作用。因此, 地方政府将会发挥越来越大的作用, 它虽然不是创新活动的直接参与主体, 但在积极营造区域创新环境, 促进创新网络的形成与创新, 有效规范地方市场行为以及挖掘城市内部潜在创新资源方面有着不可替代的作用。2、政府在企业技术创新中的重要作用在于进行机制设计并监督其运行。政府在适应市场经济的需要而转换职能的过程中,一个重要的前提就是遵守市场经济规律,进行机制设计和监督其运行。具体来讲主要有以下几个方面的内容:1) 规范机制运行。政府要在诸多不必要的规定越来越不适应发展要求的现有机制的基础上,发现和确立新型的、更加有效和高效的机制,从而来规范城市技术创新体系中参与市场经济活动的各个行为主体。例如,政府作为网络信息资2源的最大拥有者,理应成为开发和利用信息资源的主要推动力量。通过建立公共的信息网络,规范信息交流制度,将政府拥有的信息转化成公共信息并不断地提高其透明度,同时为网络其他结点之间的信息沟通提供平台,最大限度地促进区域内的信息共享。再如,引导国有大中型企业逐步完善产学研相结合的技术创新机制,并建立有效的激励和约束机制以促进创新创业活动的进行;健全法律制度,为企业发展创造一个良好的市场环境等等。2) 协调机制运行。创新活动需要大量的资源, 并要求对各种资源进行有效的组合。但创新活动又具有高风险和高投入的特征, 致使单个社会组织的资源难以承受。创新活动是复杂的社会活动, 需要多种不同的资源和要素, 这些资源常常又都分散在不同的社会组织之中, 为了保证技术创新的成功和创新要素的高效组合, 保证社会经济活动整体优化和高效, 需要由政府出面进行协调。政府作为具有特别权力的市场行为主体, 拥有其他主体无法比拟的优势, 同时又是有效信息占有较多的要素, 可以利用其特殊的身份, 从宏观上和总体上对个别创新主体的行为进行协调, 同时也可以作为特殊的中介为一些创新主体解决矛盾, 达成共识, 创造合作的机会。另外, 技术创新活动的受益者不一定是全社会所有的利益集团, 常常是某些创新使部分社会组织受益的同时, 对另一些社会组织则意味着成本增加, 因此, 政府从优化社会经济活动的目标出发, 综合考虑创新活动的成本和收益, 通过各种法律法规、政策, 选择适当的手段规范和调节各行为主体创新活动就十分必要了。3) 参与机制运行。政府也是企业技术创新活动重要的参与者, 它可以与其他创新主体相平等的身份来参与具体的创新活动, 弥补市场作用的缺陷。通过政府的参与, 可以更好地为公共技术政策目标的制定提供依据,同时保证既定的公共政策目标的实现。况且政府参与技术创新活动后, 会使公共信息网络内的信息交流就会变得更加便利。政府可以随时对联合体内部的经济技术信息交流沟通, 以此作为网络稳定发展的基础。同时, 政府可以提供创新活动需要的各种规则等制度性的基础设施。还可以提供其他一些形式的服务等, 比如进行人力资本尤其是教育的投资, 以提高人们的素质, 增强创新能力;提供创新信息即向创新主体提供国际和国内有关的经济信息和技术信息, 以减少企业创新活动的盲目性; 采取措施推广新技术的利用等。二、技术创新体系中政府的微观职能分析企业、大学、研究机构、市场中介组织和政府作为企业技术创新体系中重3要的有形实体, 他们之间不断发生着各种联系。1、政府与企业1) 政府对企业的间接管理。所谓间接管理是指政府通过管理市场来影响企业,政府不干预企业的内部事务,有时甚至并不与企业发生直接的联系。一般情况下,政府通过以下措施来间接管理企业:建立市场。适应经济的发展,提出和建立各种层次和各种功能的市场,比如建立技术交易市场、产权交易市场等。同时对诸如期权市场和证券市场等一些特别的市场的建立提出特殊的要求和操作规则。政府应审时度势,在条件成熟时不失时机地批准建立新的市场。制定法律。市场中充满了各种随机的因素和无序的行为,但是市场经济是法制经济,需要有一定的规则来规范,而在这一点上,政府具有不可替代的作用。因此,建立一个系统配套和市场经济的法律体系是实现政府规范市场基本关系和主体行为等宏观职能的重要手段。其工作重点包括制定鼓励技术创新的法律和政策,鼓励企业创新和产业创新的条例等,还包括制定长期整体发展战略、重点产业(主要是高新技术产业)发展战略和规划及传统产业结构调整和发展战略等,规定产业发展的战略目标和发展思路,规范技术创新。监督管制。政府可以依照法律通过司法部门或行政机构对市场及其主体进行监督。管制是政府运用强制权通过行政机构和行政法规对市场进行干预,以求达到纠正市场无序、提高经济效率的目的。虽然经济学家们在这方面存在一些异议,但是适当的监督管制对于市场稳定协调的发展是必不可少的。像企业的重大科技计划的实施, 城市科技部门就有必要给予适当监督。市场引导。政府可以运用产业政策、经济计划、财税调节和信息等手段来引导市场资源的配置,从而影响企业的行为。例如,组织特殊资源引导跨地区、跨行业的重大产学研项目合作和产业化工程大型项目建设;建立重点产业共性技术开发基地和中试基地,引导鼓励企业进行技术创新等。2) 政府对企业的直接管理。所谓直接管理则是指政府按照法律或契约的规定直接干预某些企业内部的事务。各国政府对企业的直接管理通常只涉及国家有投资或与政府有合作关系的企业。在国家有投资的企业中,政府进行直接管理的目的是保证国家所有者的权益。通常政府采用的手段有:组织控制。通过设立董事会和任命总经理的方法对企业实现具体的管理。财务监督。主要是针对国有企业的财务进行监督,一般包括预算、投资、价4格、工资等方面的监督。经营指导。政府在原则上不干涉企业内部的经营管理,但可以通过计划采购合同、承包合同等来影响企业的经营。3) 通过非官方的中间组织对企业进行管理。政府为了降低直接面对的企业的数量,从而减少管理幅度,往往通过行业组织来沟通政府与产业或企业之间的基本联系。同时对于企业来讲,行业组织使企业更有力量同政府进行谈判,以保证最后实施的方案是政府与企业相互协商后产生的结果,从而使方案更加可行。4) 政府提供基础设施和公共服务。基础设施和公共服务由于其投资周期长,回收慢,因此不为一般企业所投资。但是它们对于企业的发展又是极其重要的,而政府则可以通过建设基础设施和提供公共服务为企业的发展创造条件,间接地对企业施加影响。比如提供物质性的基础设施道路、电信设施、大型共用数据库、大型科研设施、国家或行业技术标准、图书馆、科技创业园等,这些创新基础设施是创新系统的必需条件,因其具有“公共物品”的特性,一般来说只能由政府提供。2、政府与大学和研究机构政府与大学和科研机构的关系随着人们对知识的认识不断发生着变化。政府对大学和研究机构的作用主要表现在对教育和科研的资金支持上,同时政府作为资金的投入者对研究成果享有占有权和所有权。在知识经济时代,大学和科研机构作为社会重要的知识资源,其职能开始发生变化,同时知识的生产、创造和传播更加需要灵活的投资并作为一种更加重要的投入要素要求有一定的回报。大学和研究机构与产业界的合作也日益密切起来,他们都看到了知识的价值和潜在的市场。政府在新的经济形势下,对学术研究的资助方式也在发生着改变。一方面政府增加了大量的资金,另一方面大学可得到并能够按照它们自己的标准进行分配的资源在比例上减少了。随着大学规模的扩大,寻求政府资金支持的竞争日益激烈,大学及其学者们必须到别的地方去寻找资金支持他们的项目。学术研究被推向了竞争日益激烈的市场经济之中。政府开始通过在政府与学术研究之间的干预机构和中介机构来发挥作用。这些机构的出现,对正在形成的产业与大学和研发机构之间的合作起到了加强的作用。5第二节 政策支持体系?政府的主要任务是营造环境,做好顶层设计,通过制定政策,建立标准、整合资源,着力抓好应用示范和社会化服务体系的建设。同时由于技术创新的实施涉及多学科,难度大,知识面广,政府部门经常专门成立专项实施协调小组,并重点吸收重点市和重点产业的专家型领导,部分应用示范企业的专家型领导组成专家组,对计划从设立、执行以及评估环节进行指导和把关。在技术创新初期,企业实力较弱,政府直接出资注入专业化服务机构,降低其向企业提供服务和信息的价格,以间接的方式向企业实行补贴,壮大企业力量,迅速扩大企业集聚的规模。最终,使得上下游配套,产业关联度增强,提高效率,增强自主创新能力,有利于低端的企业做到上游去。通过之前的分析,我们认为政府应从信贷支持、技术环境改善以及财税政策方面对企业技术创新能力的发展提供政策支持。一、金融机构是否提供贷款、以何种方式提供贷款,取决于能否成功地解决信息不对称问题,以降低逆向选择和道德风险发生的概率。在我市所有企业中,中小企业融资可获性是企业融资问题中最迫于解决的问题。中小企业融资最大的特点恰恰在于中小企业的财务状况缺乏透明度,因而解决信息不对称问题,便成为提高中小企业信贷可获性的关键。近期的研究表明,信贷技术的创新使得大银行可通过频繁的事中监督和及时干预来取代过去严格的事前甄别和高成本的事后监督,进而弥补其在收集和传递中小企业“软信息”方面的劣势,有助于解决银企之间的信息不对称问题,在缓解国内中小企业融资难方面具有不可替代的重要作用。我们认为可以从以下几方面系统解决中小企业可获性问题。1、加大金融基础设施建设力度,优化中小企业信贷政策环境第一,为中小企业贷款提供良好的信息环境,包括完善会计制度,提高会计信息披露质量,继续推进征信系统建设,考虑扶植第三方征信信息机构等。中小企业信贷市场面临的一个重要问题就是信息不对称,除了银行自身对贷款对象的审查和监督外,其中最重要的一个机制就是由专门的中介机构从事中小企业信用信息的收集、管理和出售,信息共享可以使银行更方便和低成本地获取企业信息,更易于克服信息不对称和由此引起的违约风险。应支持民间出资建立独立的、按市场化或企业化方式运作的资信评估和项目评估机构,建立地方性信息库,对央行全国性征信系统构成有益补充。此外,应强调会计信息披6露制度的统一和规范,方便中小企业从不同性质的金融机构获得融资。第二,构建一个相对完善的法律框架与司法环境。首先,我国可借鉴美国社区再投资法 ,制定有效支持中小企业发展的金融法律制度。 社区再投资法的主要措施是:(1)监管机构定期将各金融机构满足其所在社会信贷需求的记录公之于众;(2)监管机构在评估各金融机构申请联邦特许,向存款保险公司申请存款保险、申请总行迁移或建立和迁移分支机构,申请收购其他机构时,都要首先考虑该机构执行本法的业绩,决定批准与
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