新水土保持法的主要内容,沈雪建 水利部水土保持司,二一一年九月六日,提 纲,新法修订的过程,新法的特点和主要内容,科学发展、建设生态文明、可持续发展、人与自然和谐等新理念，需要以法律规定的形式得到充分体现和落实 多年实践中成熟的经验和做法，需要以法律规定的形式固定下来，更好地指导全国水土保持工作 人为水土流失防治形势严峻，需要从法律层面进一步强化监督管理 原法中一些规定内容覆盖不全，制度设计存在较大局限，法律责任较弱，需要进一步强化和完善,1.1 修订背景,2005年 6月 水利部正式启动修订工作 2008年 9月 水利部部务会审议通过 2008年10月 水利部上报国务院 2010年 7月 国务院常务会议审议通过 2010年 8月 全国人大常委会初次审议 2010年12月 全国人大常委会二次审议并通过,1.2 修订过程,收集全球相关法律200多部，涉及26个国家、10个语种 完成近100万字的研究报告 多次深入基层进行实地调研 召开研讨会、座谈会、咨询会、协调会（不同层次、不同规模达200多次） 广泛征求意见，包括全国水利系统、国务院有关部门、省级人民政府 起草中华人民共和国水土保持法（修订草案送审稿），前后易稿多达几十次,水利部完成前期基础和条文起草工作,过“五关”,过“五关”,协调难度大,反对意见多,焦点问题 水土保持主管部门 水土保持方案审批权 水土保持补偿费,新水土保持法重大突破 水土保持经费保障 水土保持方案审批权 法律责任,释义和解读 周英副部长讲话 部发文件 配套法规座谈会 刘震司长署名文章,关于“水政监督检查人员”,全国人大环资委深圳调研,召开座谈会,全国人大法律委和法工委山西调研,国务院法制办四川调研,第十一届全国人大常委会第十六次会议审议,十一届全国人大常委会10月28日下午举行第十八讲专题讲座，题目我国水土流失问题及防治对策。吴邦国委员长主持讲座，孙鸿烈院士主讲,2010年12月25日,提 纲,新法修订的过程,新法的特点和主要内容,2.1 新法的特点,（1）更加注重新理念的指导,可持续发展,立法目的（第一条），增加了“保障经济社会可持续发展”的内容 增加了“规划”一章,大力开展生态修复和封禁抚育（第三十条、第三十五条、第三十六条、第三十九条）,人与自然和谐,“预防为主、保护优先”的水土保持工作方针（第二条） 严格保护地貌植被（第十八条、第二十二条、第二十三条） 减少扰动（第二十五条） 加强废弃土石渣的综合利用（第二十八条）,建设资源节约型和环境友好型社会,基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设等规划水土保持要求（第十五条） 水土保持方案制度（第二十五条） 废弃土石渣综合利用（第二十八条）,生态修复,（2）更加注重科学规律和自然规律,全面加强水土保持规划,全面加强地貌植被保护,崩塌滑坡危险区和泥石流易发区 水土流失严重、生态脆弱地区 水土流失重点预防区和重点治理区,水力侵蚀地区 风力侵蚀地区 重力侵蚀地区 饮用水水源保护区 生产建设活动防治责任范围,全面完善水土保持措施体系,水行政主管部门 林业、农业、国土资源等部门 发展改革、财政、环保等部门 交通、铁道、能源、 住房和城乡建设等部门,（3）更加注重政府和部门的职责,政府职责,新水土保持法中共有15处明确各级人民政府水土保持职责 审批水土保持规划 划定和公告水土流失重点防治区、崩塌滑坡危险区和泥石流易发区 禁止开垦陡坡地范围 保障水土保持监测经费等 水土保持目标责任制和考核奖惩制度,部门职责,规划公众参与制度 相关规划水土保持要求 投入保障机制 水土保持生态补偿制度 水土保持补偿费制度 生态清洁小流域建设 生产建设项目水土保持监测制度 行政代履行制度（代为治理）,（4）更加注重机制创新和制度创新,（5）更加注重有效性和操作性,2.2 新法的重点内容,新法认真贯彻落实科学发展观，以新理念为指导，以促进人与自然和谐为核心，将近年来党和国家关于生态建设的方针、政策以及各地的成功做法和经验以法律形式确定下来，在原法6章42条的基础上，修改、补充和完善为7章60条，增加了1章18条，内容大大丰富,一是明确政府要加强对水土保持工作的统一领导，加强宏观管理，组织和发动各方面力量参与水土保持工作，切实完成各项水土保持目标和任务,新法第四条规定“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导。” - 水土保持工作的综合性决定了必须依靠多个部门、各方面力量以及经济、技术、政策和法律、行政等各种手段，需要政府加强统一领导，才能确保各项任务圆满完成 - 多年的工作实践也充分证明，必须依靠各级人民政府的高度重视，列入重要议事日程，加强统一领导，促进各部门协调配合，水土保持工作才能真正取得成效,（1）强化了政府的水土保持责任,二是将水土保持工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，安排专项资金，组织实施,新法第四条规定“将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施 - 各级政府制定的国民经济和社会发展规划，主要是阐述本级政府发展战略，明确工作重点，是政府履行社会管理职责的重要纲领 - 将水土保持规划确定的目标和任务纳入国民经济和社会发展规划，并在财政预算中安排水土保持专项资金是落实水土保持规划确定的各项任务的重要前提和保障,三是在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核评价制度,新法第四条第二款规定“国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。”,-水土保持法实施条例第三条“水土流失防治区的地方人民政府应当实行水土流失防治目标责任制” -关于加强水土保持工作的通知(国发19935号) “实行水土保持目标考核制，层层签定责任状”,四是进一步明确水行政主管部门和其他有关部门的水土保持职责,水土保持工作由水行政主管部门负责。我国现有水土保持工作管理体系：,水利部水土保持司 七大流域机构水土保持局（处） 省、市、县级水行政主管部门水土保持机构（处、科等） 协调领导、监测等机构 科研院所、大专院校和水土保持学会,流域机构的水土保持职责主要有： 对流域内水土保持情况进行监督检查 对流域内生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查,相关部门水土保持职责 林业：组织好植树造林和防沙治沙工作，配合水行政主管部门做好林区采伐林木水土流失防治 农业：组织做好农耕地的免耕、等高耕作等水土保持措施 国土：主要是在滑坡、泥石流等重力侵蚀区建立监测、预报、预警体系，并采取相应的治理措施，组织做好矿产资源开发、土地复垦过程中的水土流失治理和生态环境恢复工作 发展与改革、财政、环保等主管部门配合水行政主管部门做好相应的工作 交通、铁路、能源等主管部门要组织做好本行业生产建设活动中的水土流失防治工作,（2）强化水土保持规划的法律地位,一是确定了水土流失调查和水土流失重点防治区划分是编制水土保持规划的重要基础 新法第十条规定，水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制 - 水土流失调查结果主要包括水土流失的分布、类型、面积、成因、程度、危害、发生发展规律以及防治情况等,二是明确了水土保持规划要由县级以上人民政府或者其授权的部门批准 新法第十四条规定，县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后，由水行政主管部门组织实施 三是要求在基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划中，提出防治水土流失的对策措施，并征求水行政主管部门意见 新法第十五条规定，有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见,四是将水土保持规划作为水土流失防治、水土保持方案编制、水土保持补偿费征收的依据。预防保护措施布设、确定易造成水土流失的区域以及社会力量参与水土保持都须有水土保持规划指导,第十六条规定“地方各级人民政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施” 第二十五条规定“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，应当编制水土保持方案” 第三十二条规定“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，应当缴纳水土保持补偿费” 第三十三条规定“国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理，”,六是要求编制水土保持规划时应当广泛征求专家和社会公众的意见，确保规划既符合科学规律，又充分尊重和体现民意，保证水土保持实现惠民生、谋福祉的目标,新法第十三条第三款规定，水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调,五是明确了水土保持规划与相关规划的关系,新法第十三条第四款规定， 编制水土保持规划，应当征求专家和公众的意见,（3）突出预防为主、保护优先的原则，强化了对特殊区域人为活动的禁止性和限制性规定,一是明确了在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的禁止性规定，确立了崩塌滑坡危险区和泥石流易发区公告制度,第十七条第二款规定，禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定，应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接,二是要求生产建设项目选址、选线应当避让水土保持重点预防区和重点治理区,新法第二十四条规定，生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失,三是在水土流失严重、生态脆弱的地区限制或禁止在可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等,新法第十八条规定：“水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等 在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。”,沙地、戈壁、高寒山区等生态脆弱地区，地表结皮是经过长期的自然选择而保留下来，是水土资源的天然保护屏障，具有很强的水土保持功能。一旦破坏之后，几乎无法恢复。如遇大风，很快就会形成高强度的土壤侵蚀，甚至形成流沙 干旱地区，微小降雨便可形成沙壳或结皮，具有固土、吸湿和减少土壤水分蒸发的作用，能有效防治风蚀 绿色苔藓、地衣覆被有较强的水土保持功能，还可为植被生长创造条件,四是禁止毁林、毁草和采集发菜等严重扰动和破坏地表的行为,新法第二十一条规定：“禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。”,发菜是生长在西北干旱地区地表的一种藻类。采集发菜一般是用耙子将发菜、地表灌草和根系一并搂取，是对干旱草原植被的一种毁灭性的破坏活动。据估算，采集1公斤发菜将导致2.6公顷草原沙化,一些地方群众取暖、烧饭都以柴草为主，加之制作盆景、根雕等，铲草皮、挖树兜的现象较为普遍，易造成严重水土流失。随着我国经济发展和群众生活水平的提高，现在已有条件解决农村能源替代问题。因此，法律规定禁止在水土流失重点预防区和重点治理区从事这些活动,虫草、甘草、麻黄等具有药用的植物大多生长在青藏高原、北方草原、干旱半干旱等地区。这些地区生态极为脆弱，滥挖乱采挖药材对地表的扰动强度大，植被破坏也大，引发和加剧水土流失，危害极大。,挖一根虫草最少要破坏30平方厘米左右的草皮,五是侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边等生