行政学导论,齐明山 主编,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,第九章 行政决策,行政决策概述 行政决策的原则与类型 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,重点问题,第一节 行政决策概述,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,一、行政决策的含义与特点,行政决策，是指行政机关和行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定性的行政行为。 作为决策的一种特定存在形式，行政决策具有决策的一般特点，如目的性、预见性、选择性、实践性、优化性等，同时，它还具有其自身的特点。,第一节 行政决策概述,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,1. 行政决策主体是行政机关和行政领导者 2. 行政决策客体是公共事务 3. 行政决策目的是实现公共利益 4. 行政决策必须依法决策 5. 行政决策具有地域效力 6. 行政决策具有强制性,第一节 行政决策概述,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,行政决策具有结构性，这是由决策对象的复杂性、空间性和时间性决定的。 政策的单元结构和复合结构：政府是针对个别公共问题做出的决策，政策就是单元结构。在大多数情况下，单元政策由多项政策组成。单元结构往往无法解决政府面临的实际问题。问题的复杂性、地域的差异性、经济发展和社会发展的不平衡性等决定了政府往往需要几个政策单元解决问题，形成政策复合结构。,二、行政决策的结构,第一节 行政决策概述,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,政策的连续性结构：这是指政府为了解决社会公共问题而连续做出的决策：先行政策、现行政策和后续政策。同时，这些政策应能纵向发展，具有时间的延续性。现行政策是先行政策的延续，是对先行政策的补充、调整与完善；后续政策是对现行政策的延续，是对现行政策的补充、调整与完善。因为任何一项政策必须有后续政策予以补充、调整与完善。,第一节 行政决策概述,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,政策的金字塔形结构：政策的金字塔形结构与政府系统的金字塔形结构是相对应的。一个国家的政府在一定时期制定基本政策和路线，各级政府、各个职能部门都必须对应制定具体政策。中央政府的一项政策，就会产生不同层级、不同职能部门的许多政策，政策呈金字塔形状。 政策的树状结构：政策的树状结构是指由一项基本政策又派生出多项具体政策。,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,一、行政决策的原则,科学预测原则,信息原则,可行性原则,满意原则,公平与民主原则,实现公共利益的原则,人本原则,行政决策的原则,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,确定型决策：指决策者对决策对象的自然状态和客观条件能够确定，决策目标非常明确，对决策实施的结果也能够确定。 风险型决策：是指决策者对决策对象的自然状态和客观条件比较清楚，也有比较明确的决策目标，但是实现决策目标结果必须冒一定风险。,二、行政决策的类型,确定型决策、风险型决策、 不确定型决策和危机决策,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,不确定型决策：指决策者对决策对象的自然状态和客观条件都不清楚，决策目标也不够明确，对决策结果也不能控制和预测。不确定型决策是比风险型决策难度大得多的决策，一般有两个以上决策方案。 危机决策：是不确定型决策的一种，指领导者在自然或人为的突发性事件造成的公共危机面前，迅速启动各种突发事件应急机制，在尚未掌握全面而准确的信息的情况下立即做出决定的过程。,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,程序性决策：也叫常规性决策，指决策者对所要决策的问题有法可依、有章可循，有先例可参考的结构性较强、重复性的日常事务所进行的决策。程序性决策就是照章办事或例行公事。 非程序性决策：也叫非常规性决策，是指决策者对所要决策的问题无法可依、无章可循、无先例可供参考的决策，是非重复性的、非结构性的决策。,2程序性决策和非程序性决策,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,个人决策：在进行行政决策时，由行政领导者一个人做出决策，叫做个人决策。这是在政府系统内常见的一种决策方式和决策类型。个人决策容易造成决策失误，这是因为领导者个人掌握的政务信息有限，知识有限，理性有限，能力有限。 集体决策：是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。集体决策往往采取少数服从多数的原则。,3. 个人决策和集体决策,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,经验决策：是指决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，完全凭借在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式来进行。 科学决策：是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。现代科学技术的高速发展为科学决策提供了必要条件和必要手段。,4. 经验决策和科学决策,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,理性决策：是指决策者从主观上要掌握决策对象全面的、准确的信息，进行科学的、效率最大化的最优决策。这是决策的理想模式，即最优化决策。一般理性决策都是有限理性决策。 直觉决策：是一种非理性决策。直觉决策是指决策者面对解决问题的决策方案，因为对决策对象的自然状态完全不了解而难以选择时，往往凭自己的主观意识和经验、悟性与直觉进行的决策。,5. 理性决策和直觉决策,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,垃圾箱决策模式：最早是由库恩、马奇和奥尔森于1972年在组织决策的垃圾箱模型一文中提出来的。利益多元和参与多元使决策环境出现制度化的、失序状态的模糊性。组织决策由类似“垃圾箱”的集合体的决策机制来完成。他们将这种决策机制分为四个相互独立的要素：问题、解决方案、决策参与者和决策时机。这四个要素都具备才能进行决策。,6. 垃圾箱决策模式和政策窗决策模式,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,政策窗决策模式：强调决策的计划性特点，弥补了垃圾箱决策模式强调决策的偶然性和随意性的不足。政策窗决策模式把政策形成分为“一般议程”和“决策议程”两个阶段。金通把一般议程分为问题源流、政策源流和政治源流三个过程。这三个源流形成决策的三要素。金通将这三个要素比喻为各自独立开启的三扇窗，开关的时间并不一致。一旦时机成熟，三扇窗同时打开，三个源流合流，一般议程阶段结束，进入决策议程阶段，决策者高度关注问题，形成新的政策。,第二节 行政决策的原则与类型,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,渐进决策模式是查尔斯林德布洛姆首先提出来的。渐进决策模式的主要特点是强调决策是对原有政策的调适，而不是另起炉灶，是渐进主义的，积小成大，稳中求变。由于多元主体参与制定政策并互相制衡，一项新的决策必然引起多元主体的矛盾和冲突。而政府的政策是有连续性的，是过去政策的继续，或者是对过去的政策进行局部的、边际性的调整。,7. 渐进决策模式,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,现代的行政管理必须建立现代的行政决策体制，行政决策体制的法制化、民主化和科学化是行政法制化、民主化和科学化的核心。行政决策体制应该解决由谁进行决策，由谁参与决策，反映谁的意见和谁的利益，由谁监督决策的合法性、民主性和科学性等问题。,一、行政决策体制,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,建立现代行政决策体制，一方面要保证决策必须反映民心民意，另一方面也要确保决策符合法律符合程序，具有科学性和可行性。领导权就是决策权，谁把持了决策权，谁就掌握了权力。行政决策体制重要的作用之一就是对决策权的行使进行监督。行政决策体制指由承担各项任务的行政机关和行政人员所组成的一个组织体系。现代行政决策体制应该包括：领导决策系统、公民磋商与参与系统、专家咨询系统和政务信息系统。,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,领导决策系统的基本任务是，确定要解决的问题和决策目标，把公民磋商与参与系统、专家咨询系统和政务信息系统组织起来，围绕所要解决的问题和决策目标开展工作；组织专家咨询系统拟订各种不同的决策方案；负责选择决策方案，也就是进行决策，并对立法机关和上级机关与公民负责；负责推行决策，监督决策的执行，在执行过程中可以完善和修正决策，并且对实施决策的结果有完全的责任。,1. 领导决策系统,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,领导决策系统是行政决策体制的核心，是实际权力的把持者。它决定在多大程度上容许公民参与，在多大程度上听取公民意见，在多大程度上听取专家意见，决定行政决策体制法制化、民主化和科学化的程度。没有行政决策体制的法制化、民主化和科学化，也不可能实现行政管理的法制化、民主化和科学化。,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,政府决策与公民磋商并吸收公民参与是现代行政决策体制的重要内容，也是行政民主化和政治民主化的重要内容。政府决策必须集中和反映大多数人的意见和利益，不能片面地代表和反映少数人的利益和特权者的利益。公民要求政府提供优质服务是公民的“消费权”，公民是政府的“顾客”。政府为公民服务就该有商家为顾客服务的态度。,2. 公民磋商与参与系统,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,公民磋商与参与系统包括如下内容： 建立社会信息反馈系统。它的作用是广泛地进行调查研究，了解民情民意，将人民群众的要求和希望及时反馈给政府。 建立政府与社会组织和社会团体的磋商系统。 建立公民评价与监督政府的系统。,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,这是现代行政决策体制最重要的组成部分之一，也是现代各国普遍采取的决策方式之一。专家咨询系统的主要作用是拟订决策方案。首先，专家咨询系统由学者和专家以及资深行政官员组成。他们有独立工作的权利，可以接受政府的委托进行政策研究，但是不受政府政策和政府意图的左右，不受长官意志的影响。必须确保他们有独立思考的空间。,3. 专家咨询系统,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,他们进行调查研究，分析综合，提出各种决策方案。这些决策方案具有排他性，它们之间不能互相重复，互相涵盖，互相交叉。它们必须是各自独辟蹊径，独出心裁，自成一家，自成一体。但专家咨询系统只有拟订方案和提出决策方案的权力，没有决策权。同时，如果政府采纳了专家提出的决策方案，专家咨询系统对政策执行的结果也不负任何责任，政府也不能把责任推到专家身上，谁决策谁负责。,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,政务信息系统是为领导决策系统和专家咨询系统提供各种政务信息，为领导决策服务的系统。主要是指决策支持系统和群体决策支持系统。 建立一个收集各种社会信息和政务信息的网络。 整理、分析和加工各种社会信息和政务信息。,4. 政务信息系统,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,行政决策体制的四个组成部分，缺一不可。领导决策系统是核心系统，它决定是否设置其他三个系统，决定它们如何发挥作用，决定它们之间的关系和协作。但必须指出的是，决策必须以人民群众的意志和利益为导向，以法制性和科学性为标准，因此，必须有相应的机制予以保证。,第三节 行政决策体制与程序,行政学导论 21世纪公共行政系列教材,行政决策程序是指行政决策过程中各个相互独立又相互联系的环节的先后次序与步骤。西蒙认为决策程序有四个阶段：第一阶段是情报活动阶段，主要任务是收集信息，找出差距，界定问题，确定决策目标。第二阶段是方案设计活动阶段，主要任务是提出各种各样