财政学 第十二、十三章提高 政府预算与政府间财政关系,第一节 政府预算的体系与原则,一、政府预算 政府预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，也是是国家的重要立法文件。 二、政府预算的类别,增量预算和零基预算 以预算分项支出的安排方式,单式预算和复式预算 以预算形式的差别为依据,三、政府预算的组成,政府预算一般由中央预算和地方预算组成。 政府预算组成体系是按一级政府设立一级预算的原则建立。,四、政府预算原则,这五项构成了政府预算的一般性原则,一、控制性的宏观财政约束,面对日益膨胀的财政压力，OECD国家普遍出台了这样一种举措通过制定一个控制预算的宏观财政规则，进而对财政的收入、支出乃至赤字提供一种硬性约束。 这种约束要么是一种绝对值变量（如剔除预期物价水平变动后的实际水平，或者是增长额度），要么是一种相对指标财政赤字占GNP比重。 1975年，加拿大率先实施了这种压缩性的宏观财政约束。在一份关于通货膨胀的政府白皮书中，宣称“that the trend of total spending by all governments should not rise more quickly than the trend of the Gross National Product.”,1982年，有10多个OECD国家出台了针对支出和赤字水平的削减目标，有些国家是根据赤字水平占GNP比重来进行约束，并且尺度巨大。日本要求将赤字水平从GNP占比5.3%降到1.9%，比利时则要求GNP占比削减至7%。 另一些国家则是通过控制公共支出的实际增长来实现削减赤字。芬兰宣布政府消费的增长幅度将会比GDP增幅低1个百分点；英国计划把公共支出从GDP占比45%削减至41%；而德国则要求每年的公共支出增长率低于4%。,随后，,当然，也有些许变革,70年代后期，荷兰调整了这一思路放弃将支出增长挂载在经济增长的做法，而是“不管政权交替，要求总体的国民负担（包含税收，社会保险费，以及其他一些费用支出）占净国民收入的比重需要保持不变，通过这种持续的策略以大幅削减赤字，并削减公共开支的增长。”,二、宏观财政约束的组织与协调,澳大利亚：以三年为一个周期进行预测评估，包括对正进行项目的未来成本变动情况，以及提交给内阁的对未来预算的展望。财政部门会准备相应报告，该报告显示现有政策的经费问题，并提请注意可能的削减或增拨。 加拿大：在内阁委员会高级部长间展开的关于优先事项和规划的年度务虚会形式下进行。通常，这种会议会分为两个阶段，在第一阶段，部长们会讨论一些框架性问题，如财政收入预测，不同支出项目的参考水平（基线），以及其他宏观问题。会后，财政部长为每个领域拟定具体预算建议。在第二阶段，则会对这些建议展开讨论。,丹麦：在为预算准备所做的准备阶段，政府会把支出目标的初步政策提交给议会。 德国：联合各方进行讨论，并在所谓“财政内阁”（由财政，经济和社会事务部门组成）或整个内阁的组织与协调形式下进行审议和决策，也涉及两个阶段。在第一阶段，确定诸如净借款，支出增长，总支出和其他财政目标这样的“基础数据”（corner data）；在第二阶段，支出部门据此制定各自的预算草案。,在丹麦和德国，,爱尔兰：制定一个中立（不随政策变化）的基准，用以设立预算目标。这一估计值会在距离预算提交日期两月前就会公布，以便参照执行。 日本：实施要求部门削减支出水平的严格上限（strict ceilings），即在前期阶段，议会会制定支出指导(spending guidelines)，并要求部门在编制预算时候严格执行。 瑞典：跨预算年度的多年概算(multiyear budget estimates)在正常预算开始前六个月就会发布。由议会审议过的这个框架，会实质性的对各部门的预算进行指导。,在爱尔兰、日本和瑞典，,二、背景：新公共管理运动与政府再造,过去二十年来，世界各国不断推行政府再造改革运动。各国推行的行政革新林林总总，例如，美国成立全国绩效评价委员会(National Performance Review, NPR)；英国提倡续阶计划(Next-step Program)、服务品质竞赛(Service Quality Competition)、解除管制(Deregulation Initiation)；德国实行行政弹性工时(Administrative Flexible Time)；加拿大出台行政改革白皮书、澳大利亚和新西兰实施“行政文化重塑运动”，中国台湾地区提出“政府再造纲领”。 伴随这一波政府再造改革运动，全球主要工业化国家都在推行企业化预算制度。,通过引进企业化预算的概念，强调预算制度应配合政府再造的总目标、行动方针及推动策略进行改革。 近若干年来，政府对预算赤字的控制、预算执行的弹性化、预算资源配置的合理化、中期计划预算的规划等，都已逐步实行。 其直观目的是希望在政府预算中引进企业精神，以期政府以最少成本，获得最大效益，纾解各国财政赤字困境，提高施政满意度，稳固政权的正当性与合法性。,回顾美国联邦及州政府关于政府再造及预算改革的文献，预算改革包含下列各项： 以“结果”(result)及“任务”(mission)为导向的预算，而非以“投入”(input)或“过程”(process)为导向的预算。因而建立可衡量的目标(measurable objectives)及绩效指标（performance indicators)是预算主管部门的核心职责。 授权公务人员以最有效方式达成任务 弹性预算及预算科目的合并使预算部门更有效运用资源，并将未用尽的预算资源结转至下一年度。 建立诱因制度以确保预算信息的公开与透明,三、美国政府再造及预算改革,具体做法：,四、制定绩效指标、实行绩效预算,Jordan与Hackbart（1999）认为1990年代以来的绩效预算基础，是以重视成果与课责取向，而非以往重视投入、成本、工作量的绩效概念。 其对美国50州的行政机关（包括州预算局及预算部门等）于1997年以问卷形式调查了绩效预算情况，问卷调查中分绩效预算（Performance Budgeting）与绩效拨款（Performance Funding）两类。 绩效预算是指准备预算文件及订出绩效衡量指标（performance measures）的过程；而绩效拨款是指根据预算中绩效衡量指标作为拨款分配百分比的依据。 结果显示，使用绩效预算的有34个州，运用绩效基金的有13州，订出绩效衡量指标的有42州。,五、中长期预算框架,中长程预算规划是预算改革的重点之一，美国税务人员联盟(Federation of Tax Administrators, FTA)于1991年的问卷结果指出有24州实行了五年期的长期预测(Alt, 1993)。纽约州州长及纽约州参众两院于1998年联合发表的预算改革中提到纽约州应走向长期预算规划，除了需有年度的平衡预算之外，还需要注重长期收支平衡（long-term structural balance）。 另外，之前所提的绩效指标也是长期预算规划的一个重要要素(Jordan and Hackbart, 1999)，使长期预算规划亦能达成绩效预算的目的。路易斯安那州自1989年开始试行这一做法，要求绩效指标需在四年为周期的范围内进行制定。,六、选择性方案评估,传统预算编列过程要求预算编制者每年逐一针对政府所有方案进行评估，制造出大量劣质信息，在预算决策过程中的效率较低（CBO, 1993; Clynch, 1994; Connelly and Thompkins, 1989; GAO, 1993; Lauth, 1978; 1985)。 美国联邦“会计总署”(GAO; General Accounting Office)改变传统的全面性方案评估为选择性方案评估，“会计总署”成立于1921年，隶属于国会下的一个独立机构，负责审计工作，稽核行政部门财政收支、预算执行之外，也协助国会对行政部门的施政方案进行评估工作，“会计总署”可算得上是从事选择性方案评估的典范，其“启智方案评估报告”(Head Start Program Evaluation Report)更是常被引用与讨论(GAO, 1988; Johnston, 1986; Mosher, 1984)。,乔治亚州及佛罗里达州亦采用选择性方案评估（Yu, 1999），于1993年通过“预算课责与规划法”（Budget Accountability and Planning Act），州政府“规划暨预算局”（Office of Planning and Budgeting ）下增设“方案及行政评估处”（Division of Program Evaluation and Administrative Review），与州议会辖下的审计部（Department of Audit）合作，应议长之要求针对少数被选定之重要政府施政方案进行评估。的。 此外，佛罗里达州于1994年所通过的政府绩效与课责法（Government Performance and Accountability Act），也在审计长办公室（Office of Audit General）下增设“方案政策分析与政府课责局”（Office of Program Policy Analysis and Government Accountability），以协助进行选择性方案评估。,七、弹性预算,企业化预算制度下，不再如传统预算那样进行逐项支出控制，各机关有较大的预算自主权，各机关管理者可依其专业决定支出的运用，预算科目间的流用有相当大的弹性，甚者，不同计划间的经费流动使用也是被允许的。 学者Lynch & Lynch(1996)认为企业化预算制度给各机关管理者较大的预算弹性，不仅可应付突发状况或瞬息万变的环境，也可更好满足公众需求。然而，预算科目间或计划间的经费流用，有时亦产生预算监督的困难，难以推究各科目、各计划于预算编列时是否审慎规划与执行。,八、支出移转规定,支出转移规定是为了纾解渐增预算所带来的问题，美国乔治亚州于预算改革中提出了支出移转（redirection）的规定，强制要求各机关在编列概算时必须从去年的法定预算中，至少找出百分之五过时的、无效的、较不重要的支出项目，列为“支出移转基金”（redirected funds），并提出建议，设法将这一资金用在更合宜、有效与重要的项目上（余致力等,2000）。 这一机制设计与选择性方案评估结合在一起，试图塑造一种政府预算项目中的末位淘汰机制。,例如，,美国布什总统政府期间针对2002年预算中的州与联邦协力计划(state-federal partnership programs)，提出削减没被其他机关要求的“一次性经费”（one-time spending）以及充作特定用途的基金（earmarked funds），转而将节省下来的2500万美元用于教育计划，这可增加5.9%的教育经费。 此外，美国各州议院全国会议（National Conference of State Legislatures）也要求总统于2002年预算中削减对“州净水循环基金”（Clean Water State Revolving Fund）补助款4亿9千7百万，转而支持“排水沟超量控制基金”（Sewer Overflow Control Fund），这些都是移转支出的个案。,九、预算上限,为解决各部门在提出概算过程中使用策略行为与机会主义做法，乔治亚州在1996年由州长以行政命令规定，各机关筹编预算内经常性支出的增长比例不得超过预估岁入增长的百分比的上限（Cap on Agency Request Levels）。 此举是为达成财务、管理及政治的目的而提出。由财务方面来看，机关预算要求上限可使各机关减少过度浮编预算；由管理层面来看，机关预算要求上限可使各机关重新思考哪些计划是有用的，