- 1 -对上海车牌拍卖政策的合理性分析上海自 1994 年开始对新增的汽车额度实行有底价的拍卖政策，是全国最早实行车牌拍卖的城市，也是目前中国最早施行了私车牌照拍卖政策的城市。上海的私车牌照拍卖政策已实施了 20 年，从政策诞生至今，在备受关注的同时，也存在颇多争议，这些争议主要集中在政策的合理性与合法性上。当前我国政策的合法性审查较大程度涉及程序与技术，在实践过程中政策的合理性更加值得探讨，本文将从事实标准和价值标准两个层面对车牌拍卖政策进行分析，并提出简单的政策建议。一、上海车牌拍卖政策的相关背景（一）政策发展历程。1.起步阶段(1986 年1993 年)。在计划经济体制下，私人不允许购买汽车。直到 1986 年，国家政策变化，上海重新开始出现私家车，而当时仅有一条打浦路隧道连接浦东和浦西，交通状况糟糕，上海市政府开始实行私车牌照拍卖制度，被称为“Z 牌照”。当时 Z 牌投放数量少, 实行 10 万元起价的有底价、不公开拍卖。2.规范阶段(1994 年1999 年)。1994 年,上海对私家车牌照采用有底价、不公开拍卖的市场化分配方式。1998 年初，为刺激沪产轿车的销售, 针对桑塔纳轿车的私车牌照推出以 2 万元起拍桑塔纳车牌照的政策,假若购买非沪产车(包括国产车和进口车)，牌照仍须 10 万起拍，这种带有浓郁地方保护色彩的政策遭受到各方的非议,最终在 2000 年被取消。3. 成熟阶段(2000 年至今)。2000 年,上海推出“国产生活用小客车上牌额度无底价竞购”，即公民、法人与其他组织在上海购车后取得牌照必须经过竞价(拍卖)的方式，每月拍卖一次。同年，推出“车房组合销售”（即购买内环线以外 30 万元以上的商品房一套,以 5000 元的低价获得私车牌照额度一个）,该政策于 2001 年 10 月被取消；2003 年 3 月,国产车和进口车牌照额度合并拍卖,私家车牌照拍卖不再区分国产车和进口车；2004 年 9 月，将公车牌照纳入与私车牌照一起拍卖；近年来，连续推出包括车牌“警示价”、“新牌上新车”、“二手车带车牌过户 1 年内不得再度转让”等政策，给车牌价格“退烧”，挤- 2 -压投机水分。（二）主要争议上海车牌拍卖政策从诞生之日起, 就始终伴随着种种争议, 赞成者有之, 反对者也大有人在。反对者对车牌拍卖政策的质疑主要集中在该政策的合法性和合理性上，围绕车牌额度拍卖是否有利于解决上海拥堵的道路情况、所得收入用于基础设施建设等讨论其合理性，从法律法规的角度分析上海地方政府以拍卖方式发放车牌额度是否具有合法性，特别是在 2004 年 5、6 月道路交通安全法和汽车产业发展政策先后颁布实施以后, 更是引起了一场关于车牌拍卖的全国范围的大争论，认为车牌拍卖违反国家道路交通安全法和汽车产业发展政策。而此政策的支持者的理由主要有两点, 一是认为牌照拍卖政策仍是目前解决交通拥堵问题的最有效方法, 并且新加坡、丹麦、挪威以及香港等都有类似做法, 二是可以筹集一定的资金用于交通基础设施建设。二、对私车牌照拍卖政策的合理性分析车牌拍卖政策涉及复杂的利益群体，要对该政策的合理性进行分析，需要进一步区分该政策涉及的利益相关群体或作用对象。下文将在对相关利益者进行分析的基础上，从事实标准和价值标准两个方面对该政策的合理性进行评估。（一）利益相关者分析1. 私人轿车用户。可以分为三类，第一类是愿意申请上海牌照并且成功拍得的汽车用户。购买车辆的行为已经发生，支付了一笔高额的牌照费，实现了在上海的完整通行权；第二类是愿意申请上海牌照但未能成功拍得的汽车用户。购买车辆的行为已经发生，有能力支付上海牌照费用，但在拍卖中始终没能取得车牌，无法获得通行权。第三类是申请外地牌照的汽车用户。没有支付费用，不能在高峰时段进入高架道路行驶，因此只享有部分的通行权。在异地上牌的车辆，大量占用上海道路资源的同时，并没有为此支付相应的费用。相对于上海牌照与外地牌照费用之间的巨大差异，两者在上海市域的通行权并没有体现相应幅度的差距。在“是支付高昂费用进而享有全部通行权，还是仅支付少量费用、甚至无需任何费用但仍然能够享有绝大部分通行权”的双重选择下，有- 3 -相当一部分居民选择了后者。因此，在异地上牌的车辆似乎存在搭便车之嫌。而上海牌照的私人小汽车用户在付出了极大的代价之后，由于相当数量外地牌照车辆的干扰，似乎也并没有享受到较高质量的交通服务。2. 公共交通用户。可以分为两类，第一类是私人汽车的潜在用户。此类人群具有汽车支付能力，但是由于种种原因而尚未购买汽车，高昂的上海牌照或许是其中一个重要原因。对于这些由于上海牌照过于昂贵而被迫放弃买车意愿的居民来说，这部分被抑制的交通需求是私车牌照拍卖政策的最直接成果所在。尽管政府达到了抑制汽车增长的目的，但这部分居民的生活质量却为此受到影响。这部分居民可以称之为政策效益的失去者。第二类是缺乏汽车支付能力的群体，在支付能力没有显著提高的条件下，他们将不会购买汽车。由于车牌拍卖所得部分资金用于公共交通建设，从这一点可以认为，这部分群体将普遍从这一政策获益。3政府与政客。中央政府在上海地区相关政策与上行法规发生冲突时，对车牌拍卖政策表示质疑；上海市政府通过该政策获得巨大的财政收入，并在一定程度上帮助其达到了交通治理的政绩目标；4. 公司企业。汽车产业的消费市场一定程度受到抑制，汽车销售商的利益受到损害；拍卖公司承担每月一次的拍卖活动，收取较为可观的佣金费用。5. 其他社会群体。车牌拍卖政策培养了一批专门从事车牌倒卖、异地验车等业务的“黄牛”产业，在取消二手车牌交易后，又催生了从事代拍牌照的“黄牛”。利益相关方分析总结利益相关方群体描述 主要利益 主要损失 理 由申请上海牌照并且成功拍得的汽车用户完整通行权 支付高额的牌照费交通状况仍然拥堵 具备支付能力 具备拍牌照技巧和运气申请上海牌照但未能成功拍得的汽车用户临时通行权 损失拍牌的交易费用未获得长期通行权 具备支付能力 缺乏拍牌照技巧和运气私人轿车用户申请外地牌照的汽车用户 部分通行权 高峰时段高架通行权 支付费用是否与通行权成正比 搭便车可能- 4 -私人汽车的潜在用户 公共交通设施补助购买汽车的成本上升 有限的支付能力公共交通用户公共交通的长期用户 公共交通设施补助 汽车数量受控制带来的外部性中央政府 城市治堵先行先试经验与一些法律法规的冲突 地方自主权上海市政府 财政收入交通治理绩效治理拥堵的作用逐渐降低 行政许可权 制度的沉淀作用 制度的边际效用递减政府与政客交通部门 外地牌照增加执法难度汽车企业 销量减少公司企业拍卖公司 固定业务收入社会人群黄牛 固定业务收入 损害市场调节能力 损害拍牌的公平性表 1（二）政策合理性分析基于以上利益相关者分析，我们从事实标准和价值标准两方面对该政策进行评估。1该政策基于公共利益对车牌进行管制具有必要性，但政策目标过于单一道路是有竞争性，但无排他性的公共资源。当私车出行者在决策时，所感知的个人成本( 燃油、车辆折旧、通行费和时间成本) 与实际的社会成本( 交通拥堵、事故和污染) 之间存在差异，造成了公共资源被过度使用的“公地悲剧”。对于这种负外部性问题，政府具有通过管制或税收手段进行行政干预的必要性，上海的拍卖方式等价于政府为限制车辆增加而收取的高昂税费。按照上海市官方的说法，该政策的主要目的是控制汽车总量, 缓解交通压力, 促进公共基础设施建设；而采取拍卖方式 , 则是利用市场化手段来配置短缺资源(这里应该是指道路交通资源) ，也更能体现公开、公平、透明原则。从这一政策目标描述来看，可以发现政策目标与管理目标有差异，私车牌照拍卖政策的目标是实现机动车总量控制，与交通管理的最终目标“提高道路的使用- 5 -效率”之间，并不存在必然的因果联系，中间存有“真空地带”政策对私车总量控制有贡献，与系统效率无直接因果关系。此外，从表 1 可以看出，地方政府由于税收、GDP 等利益驱动，在对车牌拍卖收入这一社会剩余价值的分配上，可能会根据自身利益偏好进行投资，同时存在政策寻租、腐败等风险，促进公共基础设施建设的政策目标在执行过程中往往打了折扣，在环境成本、生活质量、各个群体利益回应等社会总福利方面缺乏整体统筹和考虑。2. 该政策对限制机动车数量增长速度有一定作用，但政策的边际效应逐步递减近年来北京实行的限行、限购、拥堵费、摇号等一系列治堵政策，与上海的牌照拍卖政策是当前特大城市交通治理的两种典型，对其政策效能进行比较，有利于我们对车牌拍卖政策进行正确评估。 20042012年北京私人汽车拥有量走势图- 6 -20042012年上海私人汽车保有量走势图如两图所示，上海的价格调节效果比北京更明显，在政策执行之初，确实抑制了机动车的增长率，但随着一直被抑制的市场刚性需求的增加，汽车保有量（即表1中申请上海牌照并且成功拍得的汽车用户和私人汽车的潜在用户）虽然因为购车成本抬高受到限制，但汽车使用量（表1中申请外地牌照的汽车用户不断增加）却很难控制。决定和影响交通拥堵程度的不是汽车保有量，而是汽车使用量，但车牌限制政策控制的主要是汽车保有量。因此，政策边际效用递减，机动车的增长速率开始有回升趋势。可见“车牌限制”仅仅是“缓兵之计”，并不是解决拥堵问题的长久之策。3. 车牌拍卖政策在社会效率方面优于摇号等措施，但在一定程度上损害了社会公平一些学者认为，北京的摇号政策相对公平，但却损失了效率，资源不能及时分配到最需要或者对它评价最高的人那里；而上海的拍卖政策，虽然能得到较优的资源配置，但高昂的车牌价格本身就极大扭曲了消费者的购买行为，而且损失了部分公平。本文认为，上海车牌拍卖政策的公平性要从以下三个维度进行分析。第一，良好的城市交通环境这一公共利益相对于个人驾车通行权而言，具有压倒性的正义优势。一些学者认为，驾车通行权、消费权等是公民的基本权利,车牌额度拍卖制度限制了公民的这两项基本权利，只有法律才能限制公民的- 7 -基本权利,地方性法规无权限制公民的基本权利，上海市政府不能依据上海市人大常委会制定的地方性法规实施车牌额度拍卖制度。从表1可以看出，驾车通行权、消费权受到损害的是部分利益群体，但对于良好交通环境的需求则基本覆盖了所有利益群体。本文认为，除开法律审查这一合法性因素，公民个人的驾车通行权和消费权在与在价值排序上应该让位于全社会大多数人的通行需求。第二，机会公平由于技术问题受到损害。虽然政府通过公开拍卖、限价政策等制度设计，注重实现牌照在不同社会群体分配过程中的机会公平，但实际操作中仍然向拥有更多财富的人群倾斜。例如在实行限价政策后，表面上拍牌改变了价高者得这一状况，但由于表1中黄牛这一特殊利益群体的存在，愿意付出高价找黄牛代拍往往更容易获得牌照，导致了实质上的机会不公平。第三，车牌拍卖政策带来的社会总福利有待进一步评估。按照罗尔斯的“差别原则”，对社会不平等的安排，只允许那些最有利于最不利者的差别存在，从衡量社会总福利的“短板原则”出发，政策的公平性应充分考虑支付能力较差的群体，也就是表1中公共交通的长期使用者。在这一政策中他们获得了公共交通补贴等社会福利，但不断增加的机动车总量使得道路更为拥挤，出行时间加长，公交出行者不得不付出更多的时间成本，暴露在污染更大、安全性更差的出行环境中，这引发了路权分配的横向公平性问题。因此，需要对公共交通使用者等利益群体的收益与成本进行充分评估。三、政策建议从上文分析来看，车牌拍卖制度基于控制汽车总量目标的政策效能正逐步减弱，基于社会公平的价值需求受到技术等因素的损害。展望未来，对于私车牌照管制政策何去何从，本文取得了以下认识。（一）转变政策目标，政府建立多维度目标和指标体系。将交通治堵与社会福利整体统筹起来，充分考虑中低收入等不同利益群体的需要，广泛评估环境污染、交通管理等成本，在对政策成本和效益进行总体评估的基础上确立更加合理的政策目标，并确保产业政策与交通政策、长期政策