第二章 行政环境,1,第二章 行政环境,第一节 行政系统与外部环境的互动分析 第二节 经济和政治环境对行政系统的影响 第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响 第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统 第五节 创建良好的外部环境,第二章 行政环境,2,通过本章学习，要求学生了解行政环境的基本含义和构成；重点掌握行政环境与行政管理之间的辩证关系；熟悉我国现阶段行政环境状况。,教学目的,第二章 行政环境,3,行政环境问题的提出,第二章 行政环境,4,五十年代以来，由于人口的剧增，环境污染、粮食短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起了人们对生态和环境问题的高度重视。出现了生态学、环境学等学科，专门研究人类在认识自然和改造自然中与环境的相互关系。 二战后，很多新独立国家，在政府行政体制的建立和行政方法的运用上，仍没用原有的那一套，结果并不理想，这也始学者认识到研究行政环境的必要性。,第二章 行政环境,5,最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国哈佛大学教授约翰高斯。 他在1936年和1947年分别发表了美国社会与公共行政、政府生态学著作，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。,约翰 高斯的行政生态学,第二章 行政环境,6,集生态行政研究之大成，用生态理论和模式解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于1957年所著的农业型与工业型行政模式以及于1961年发表的行政生态学都是当时风行一时、被引为典范的生态行政学论著。 他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为： 一是融合型，这是农业社会的行政模式， 二是棱柱型，这是过渡社会的行政模式； 三是衍射型，这是工业社会的行政模式。,里格斯的行政生态学,第二章 行政环境,7,农业社会 (光线混杂一体) (融合型),过渡社会 (折射过程) 棱柱型,工业社会 (折射完成) (衍射型),里格斯的“融合的棱柱的衍射的”过程图,第二章 行政环境,8,这是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上，没有明确、细致的社会分工，社会结构分化不明显，与之相适应，行政行为与经济、立法、司法等社会管理行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，其行政管理方式是实行等级森严的家长制。这种公共行政模式的行政效率极为低下。,融合型公共行政模式,第二章 行政环境,9,介于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形态是过渡社会。在行政方面，行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能很有限；行政过程仍然受着各种传统势力的制约，因而行政效率低下。这是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式。这种情形，就如同光在棱柱中的折射过程，既具有融合的白光的特性，又具有衍射光的因素，故里格斯将此类型行政称为“棱柱型行政“。,棱柱型公共行政模式,第二章 行政环境,10,白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各司其职，互不混杂，讲求的是行政的效率与科学性。因此，这是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政。,衍射型公共行政模式,第二章 行政环境,11,第一节 行政系统与外部环境的互动分析,一、行政环境的含义 二、行政环境的构成 三、行政系统与外部环境的互依性,第二章 行政环境,12,一、行政环境的含义,行政环境是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。,第二章 行政环境,13,二、行政环境的构成,从总体范围、规模和层次上，可以分为以下三类：宏观行政环境、中观行政环境和微观行政环境。 从内容上划分，行政环境可划分为自然环境与社会环境。 从管辖区域上划分，行政环境可划分为国际行政环境与国内行政环境。也可以划分为中央行政环境与地方行政环境。 从不同结果程度上划分，行政环境可以划分为良性结果的行政环境、恶性结果的行政环境、良性结果与恶性结果相互兼有的行政环境。,第二章 行政环境,14,二、行政环境的构成,自然环境 社会环境,政治环境 法制环境 经济环境 科技环境 教育环境 民族环境 宗教环境 文化环境 人口环境,第二章 行政环境,15,三、行政系统与外部环境的互依性,（一）行政系统对外部环境的依赖 （二）行政系统对外部环境的选择与塑造,第二章 行政环境,16,第二节 经济和政治环境对行政系统的影响,第二章 行政环境,17,一、经济环境对行政系统的影响,（一）物质生产与人员生产的发展状况对行政系统的影响 生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质 生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置 生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础 人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能,第二章 行政环境,18,（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响,基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化 具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式,第二章 行政环境,19,二、政治环境对行政系统的影响,（一）国体直接决定着行政系统的基本性质 （二）政体规定了行政系统的具体形式和地位 （三）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度 （四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度 （五）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态 （六）法制制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位 （七）法制的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平,第二章 行政环境,20,第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响,第二章 行政环境,21,一、文化环境对行政系统的影响,（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响 （二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响 （三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 （四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响 （五）关于行政道德的观念对行政系统的影响,第二章 行政环境,22,（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响,不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望 不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望 对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异,第二章 行政环境,23,（二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响,血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭 唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人的意志 法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形成予以确认,第二章 行政环境,24,（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响,行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好环，关键在人，而不制度 行政系统运行方式的法治观念认为，又分专制主义的和民主主义的法治观念,第二章 行政环境,25,（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响,特殊的人际关系观念,普遍的人际关系观念,第二章 行政环境,26,（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响,行政道德是行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。 行政道德指导着行政系统成员的政治方向 行政道德制约着行政系统成员个人利益实现程度 行政道德影响行政系统成员的社会地位,第二章 行政环境,27,二、民族环境对行政系统的影响,（一）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置 （二）民族环境影响着行政系统体制 （三）民族环境制约行政系统权力的行使 （四）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小 （五）中国的民族环境对政府行政系统的影响,第二章 行政环境,28,三、宗教环境对行政系统的影响,（一）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使 （二）宗教推动或妨碍行政系统的管理,第二章 行政环境,29,第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统,第二章 行政环境,30,一、自然环境对行政系统的影响,（一）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式 （二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥 （三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置一功能体系 （四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况 （五）地理环境制约着政府的国 际战略及其相应的功能组织,第二章 行政环境,31,二、国际社会环境对行政系统的影响,国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构 重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构 国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构 国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构 国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约,第二章 行政环境,32,第五节 创建良好的外部环境,第二章 行政环境,33,第五节 创建良好的外部环境,一、创建良好的经济环境 二、创建良好的政治环境 三、创建良好的文化环境 四、创建良好的民族环境 五、创建良好的宗教环境 六、创建良好的国际社会环境,第二章 行政环境,34,一、创建良好的经济环境,（一）巩固、发展和完善社会的基本经济结构 （二）建立、健全符合本国国情的经济体制 （三）充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平,第二章 行政环境,35,二、创建良好的政治环境,（一）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法治化 （二）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现 （三）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向 （四）大力推动法治建设,第二章 行政环境,36,树立,民主意识,法律意识,双向沟通意识,政绩意识,新的行政道德意识,三、创建良好的文化环境,第二章 行政环境,37,四、创建良好的民族环境,坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯 加强民族团结，培养国家民族意识 在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治 积极帮助各少数民族发展经济文化事业、缩小各民族间事实上的不平等,第二章 行政环境,38,五、创建良好的宗教环境,实现政教分离 保护宗教活动的正当场所 加强行政系统与宗教界的双向沟通 宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律约束,第二章 行政环境,39,六、创建良好的国际社会环境,（一）培养行政系统成员的国际意识 （二）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境 （三）坚持独立自主的外交政策 （四）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的 关系 （五）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流,第二章完,第二章 行政环境,40,接到报警后，“110”辽AA5007号警车，把一个晕倒在大街上身份不详的病人送到了沈阳医学院附属二院，但医院却不让他们走，警车及3位民警被“扣”一个多小时。迫不得已，“110”向某报电话求助。 在急诊室里，医生和民警纷纷向记者诉苦。医院方面说：“我们每天有正常的医疗护理工作，像这样身份不详的患者经常有，我们得为他们用药、护理，牵涉很多精力，医院又不是慈善机构。”一位医生说：“民警只管往我们这儿送病人，送来咱能不治吗？可我们治完了，我们又送不出去，医院怎么办？”,案例分析,第二章 行政环境,41,民警认为，接到报案后去现场，以最快的速度把病人送到医院是他们的职责。只能做到这一步，因为还有别的出警任务，总不该就这么守在医院。对这种事儿，不管也不行，管也不好办。 记者认为：民警和医院各有各的“难唱曲”，从一个角度反映了以“1l0”为钮带的社会应急保障联动系统，没能建