公共管理学,倪星教授 中山大学政治与公共事务管理学院 nixingyahoo.com,第六章 公共管理的主体,学习目标,公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。理解公共管理，首先必须对公共管理的主体进行分析。公共管理的主体，既包括以组织形式出现的政府和非营利组织，又包括以个体角色出现的领导者、管理者与被管理者。本章对各种公共管理主体进行了阐述，通过学习本章，应掌握公共组织的结构与特征，理解传统科层制公共组织的困境，运用所学知识分析公共组织变革的方向与途径。,本章内容,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.1公共组织的概念 从人类社会群体的角度看，所谓组织，就是人们按照一定的目标、任务和形式编织起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。 公共组织 在现代社会中，组织所追求的目标有公共目标与非公共目标之分。据此，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。这两类组织在基本目标、结构模式、运行方式等方面都有很大的差异，表现出各自不同的特征。 公共组织(public organization)是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.1公共组织的概念 公共组织的基本要素,物质要素,精神要素,组织基本要素,人员； 经费； 物质设备,目标； 责权结构； 人际关系,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.2公共组织的性质 1公共组织与非公共组织的区别 (1)活动的目的不同。 非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务。其他的非公共组织，都是服务于特定的利益和兴趣集团，往往是有偿进行的。 公共组织则以实现公共利益为目标，负责向社会公众提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品，目的是促进整个社会经济、政治、文化、教育、科技、卫生、体育等各项事业的全面发展。因此，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员的整体利益。 (2)为社会所提供的服务不同。 非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。 公共组织则为社会提供公共产品。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.2公共组织的性质 1公共组织与非公共组织的区别 (3)管理对象不同。 非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。 公共组织的管辖范围则可以是整个社会，以全社会的公共事务为自己的管理对象。对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。 (4)活动的依据不同。 非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。 公共组织则以国家强制力为活动依据，具体而言，就是以国家法律作为活动的依据和准绳。法律是国家权力的象征，依法管理是公共组织的重要特点。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.2公共组织的性质 2公共组织的性质 (1)社会性。社会性是公共组织的基础。 (2)权威性。强制服从是政府权威的突出特征。而非政府性的公共组织，其权力往往来自于政府的授权，根据政府的委托，代表政府从事某方面的社会事务管理活动。因此，对于特定的管理对象，非政府公共组织也具有权威性。 (3)法制性。法制性是公共组织权威性的基础，离开了法制，违背了宪法和法律的规定，公共组织就不能真正维护其权威性。 (4)系统性。公共组织是依法设置的、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。 (5)主动性。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.3公共组织的结构 1公共组织的纵向结构 优点：(1)分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；(2)行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；(3)能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；(4)各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。 缺点：(1)各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；(2)容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；(3)容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.3公共组织的结构 2公共组织的横向结构 (1)按业务性质分工 按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如，财政、外交等为不同的业务，就可以此为基础设置不同的单位。根据业务性质的异同划分部门，是公共组织平行分部化的基本方式。公共组织中绝大多数部门，皆是按业务性质不同而设置的。 按业务性质进行分部化的方式，其优点是：符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，提高管理效率。有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。体现事权一致的原则，便于协调。 但按业务性质进行分部化，也有缺点：业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调。分工过细，易造成部门林立。有些业务性质混淆不清，不易做出明确的划分，易产生组织冲突。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.3公共组织的结构 2公共组织的横向结构 (2)按管理程序分工 按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使公共管理的功能齐全、管理过程井然有序。 按管理程序进行分部化，其优点是：注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。 但按管理程序进行分部化，也有其缺点：工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.3公共组织的结构 2公共组织的横向结构 (3)按管理对象分工 按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置，如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。 按管理对象分部化的优点是：根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。 按管理对象分部化的缺点是：随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低工作效率。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.3公共组织的结构 公共组织的主要结构形式,直线制,按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。纵向直线是管理层级，横向是辅助职能科室。其优点是：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。其缺点是等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。,职能制,由于分工复杂，因此可设立专业职能人员，领导将相应的权力交给职能部门，职能部门直接指挥下属。即在各级行政领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内，有权向下级发布命令和下达指示。优点是解决了主管领导对专业指挥的困难，缺点是各职能部门都有指挥权，易产生多头领导，不好协调。,第一节 公共管理的主体（1）：组织,6.1.3公共组织的结构 公共组织的主要结构形式,直线职能制,以直线制为基础，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级领导的参谋。这种组织模式的运行机制由职能专业化程度决定的，是一种集权度较高的组织模式。参谋部门只给领导充当助手，对下级不能发号施令，没有决策权。优点是保证了统一领导，避免了多头制，但容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。,矩阵制,矩阵制是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。所谓项目组，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知识、选自不同部门的人员组成的。通常人数不多，组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成，项目组的使命就结束了，下一次任务又重新组织项目组。其特点是纵横联系，适应性强，机动灵活。不足之处是缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。,第二节 公共组织的类型与作用,6.2.1政府 1政府的概念 政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关 2政府的主要类型 (1)总统制政府 总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。 (2)内阁制政府 这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。 (3)委员会制政府 委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。在这种体制中，政府的行政权力是由议会产生的行政委员会集体行使。委员会的组成成员地位平等，其法律权限无大小高低之分。,第二节 公共组织的类型与作用,6.2.2非营利组织 1非营利组织的概念 与非营利组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ”、“免税组织”等等。 非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。 非营利组织的主要类型 从满足人们需要的角度出发，社会组织可以划分为三大部门：第一部门是企业，第二部门是政府，第三部门是非营利组织。第一部门是为了营利而根据消费者的需要配置经济资源，开展各种经济活动的组织。第二部门是在市民与国家之间建立的一个中间体，使两者互相适应，负责执行法律并维护政治自由。第三部门是介于企业与政府之间的协调机构，不以营利为宗旨，而以推进社会公益为存在目的，它在企业与政府不能发挥作用的领域内提供物品和劳务，满足人们的多方面需要。,非营利组织的主要类型,从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下： 宗教性组织，包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。 社会性组织，包括奉献俱乐部、友爱团体。 文化性组织，包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。 学术性组织，包括私立学校、私立大学、研究机构。 保护性组织，包括同行业者联合会、工会。 政治性组织，包括政党、政治后援集团。 慈善性组织，包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。 社会运动组织，包括和