2015-2016年房屋征收补偿决定案件审判白皮书近年来，随着国家和社会不断发展，城市化进程不断加快，同时为了重塑中心城区面貌、优化产业结构，本市的旧城区改造工作也在逐渐加快推进。由于旧城区改造工作涉及面广、工作量大、矛盾较为集中，大量的房屋征收类行政案件也由此产生。为进一步加强我院审理房屋征收补偿决定案件的透明度，促进房屋征收部门依法行使职权，切实保障房屋被征收人的合法权益，现将2015年至2016年我院房屋征收补偿决定案件的审理情况通报如下。一、房屋征收补偿决定案件审理基本情况2015年5月1日修改后的中华人民共和国行政诉讼法实施后，原先市高级人民法院明确由基层人民法院审理的以区政府为被告的房屋征收补偿决定案件，根据新法的规定，改由中级人民法院一审；加之本市大部分旧城区改造基地都集中于我院下辖的黄浦区、静安区（包括原闸北区）、杨浦区、虹口区以及普陀区等老城区，我院房屋征收补偿决定案件的审判任务相当繁重。从案件审理的总体情况来看，上述案件主要呈现出以下特点：（一）收案概况：整体增长态势明显，各区分布不均2015年5月至12月，我院共受理房屋征收补偿决定一审案件74件，2016年全年，我院共受理房屋征收补偿决定一审案件296件，两年共受理此类案件370件。相比之下，2014年1月至2015年4月，我院共受理二审房屋征收案件92件，远低于新行政诉讼法实施后受理的一审案件数量。可以看出，新法实施后我院受理的房屋征收补偿决定案件呈现出一种激增的态势。上述一审收案中，我院下辖各区的案件来源情况为：静安区（包括原闸北区）196件，虹口区61件，杨浦区50件，黄浦区34件，普陀区27件，嘉定区1件，宝山区1件。从中可以看出，我院受理的房屋征收补偿决定案件几乎全部来自中心城区，来自郊区（宝山区、嘉定区、青浦区、崇明区）的同类案件极少，几乎可以忽略不计。位居第一的静安区收案196件，占所有房屋征收补偿决定案件的53.0%。以征收地块而论，仅静安区安康苑一处征收地块就收案124件，占所有房屋征收补偿决定案件的33.5%，是近两年我院辖区范围内房屋征收补偿决定案件最多的一处地块。根据市政府及各区十三五规划纲要等文件，接下来的几年中旧城区改造工作仍将是城市工作的重点内容，因此我院受理房屋征收补偿决定案件的数量仍将继续保持增长态势，并在一定时期内处于较高水平，此类案件的审判任务仍将十分繁重。（二）案件特点：争议焦点较为集中，审理难度较大由于同一征收地块的被征收居民情况往往较为相似，故同一征收地块或同一辖区内的被征收居民容易形成集中诉讼，在较短时间内集中或连续起诉有关房屋征收补偿决定。由于此类案件矛盾较为激烈，当事人情绪易激动，加之部分案件当事人会召集众多人员旁听庭审，在庭审前后进行造势，使得案件的审理难度进一步加大。此外，房屋征收补偿决定案件对被诉补偿决定所提的异议类型也相对较为集中。例如，部分所提异议实际上是针对同一征收地块的房屋征收决定的；部分异议则是针对征收地块的安置补偿标准或操作程序的。以静安区安康苑地块为例，该征收基地居民对房屋征收补偿决定所提异议，大多集中于房屋类型或建筑面积的认定、房屋评估机构选定是否合法、被征收房屋市场评估价格过低、未提供就近地段房源安置被征收人、居住困难保障人口的认定等问题上，存在一定的共性，往往会因为相同或相似的问题引发诉讼。（三）审理结果：原告撤诉率近两成，判决驳回比重较大截止到2017年3月31日，2015年和2016年受理的370件房屋征收补偿决定一审案件已审结284件。从审判结果来看，案件审理过程中双方协商一致达成和解或经法院调解撤诉的案件共50件，占比17.6%；维持被诉房屋征收补偿决定、判决驳回原告诉讼请求的案件共211件，占比74.3%；因超过法定起诉期限、不符合起诉条件等原因在程序上裁定驳回的案件共21件，占比7.4%，此外并案1件，部分更改1件。二、房屋征收补偿决定案件中需引起重视的问题（一）不同区对被征收房屋面积认定和补偿标准不一根据原上海市住房保障和房屋管理局关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知（沪房管征2014243号）第一条第（一）项的规定：“征收公有居住房屋，按租用公房凭证记载的独用居住部位的面积（使用面积）作为换算建筑面积的基数。厨房（灶间）、备餐室、厕浴室、壁橱、箱子间、走道、晒台、阳台、天井、楼梯间等部位的面积不得作为换算建筑面积的基数，但单独调配作为居住部位使用的除外。”在实际征收过程中，被征收居民经常会对公房租赁凭证中记载的独用的灶间、卫生间、天井等部位是否计入被征收房屋居住面积的问题提出异议。对于这些部位以及产权属承租户的搭建、房地产权证附记栏中记载的阁楼等合法建筑的补偿方式和补偿标准，各区之间也存在差异，易由此引发相应的诉讼。此外，对于未经登记的房屋，上述通知第一条第（三）项规定：“未经登记的房屋，有房屋建造批准文件但未记载建筑面积的，以房屋行政管理部门认定的房屋调查机构实地丈量建筑面积为准，超出房屋建造批准范围的搭建部位不予认定建筑面积。”实践中，部分被征收居民会以征收部门未进行实际测量或未按法定要求进行测量为由提起行政诉讼。这些实际操作中存在的问题，大多源于不同区或征收地块的居民在房屋面积的认定问题上和征收部门之间存在不同的认识，这成为了许多案件中双方矛盾和冲突的主要集中点，是许多被征收居民对房屋征收补偿决定最主要的异议所在。（二）被征收居民对房屋价格评估环节的程序和结果异议较大国有土地上房屋征收与补偿条例规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市规定。”根据上述规定，协商选定是确定房屋评估机构的首选方式，只有被征收居民在规定的时间内未进行协商或者虽经协商但没有达成一致意见时，才可以通过投票、抽签等其他方式确定。实际征收过程中，许多被征收居民会对房屋评估机构的产生环节提出异议，主张不存在协商产生房屋评估机构的环节或产生房屋评估机构的程序违法，一旦房屋征收部门拿不出足够有力的证据证明房屋评估机构的产生过程，或所提供的证据材料无法获得被征收居民的认可时，就会导致被征收居民对房屋评估机构的选定程序产生不信任，进而对房屋评估结果的公正性产生怀疑，这无疑不利于房屋征收工作的顺利推进。评估结果方面，国有土地上房屋征收与补偿条例规定的补偿标准是“不低于被征收房屋类似房地产的市场价格”，具体而言，被征收房屋价格评估应当结合被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价格的因素进行综合考量，并以被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格作为评估基准。我院部分辖区属于中心城区，房地产市场价格较高，相对而言，各征收地块的被征收房屋评估价格与周围房地产市场交易价格之间存在一定差距，这也是目前房屋征收补偿决定案件中被征收居民异议最集中、质疑最多、争议最大的地方。虽然房屋评估价格的计算和衡量都已经考虑到被征收房屋的历史、区位、建筑情况等因素；但由于被征收房屋的评估价格是各区政府作出房屋征收补偿决定的主要依据之一，它直接决定了被征收居民能够获得补偿利益的多少，因此各区政府在被征收房屋评估价格的确定上应当尤为慎重。（三）部分被征收居民在安置房源的问题上有较大争议安置房源是房屋征收补偿决定案件中被征收居民异议较为集中的一个问题。例如就近安置问题，按照有关征收的法律规定，房屋征收部门应当向被征收居民提供改建地段或者就近地段的房屋，但由于房屋征收部门和被征收居民对就近安置的“就近”含义理解不同，导致双方容易在此问题上产生分歧。实际操作中，由于征收基地规模、征收地块区位等现实因素的限制，导致大部分地块不具备将所有被征收居民全部就近安置的条件，房屋征收部门所提供的就近地段房源的数量与被征收居民的诉求之间存在一定差距。在就近地段房源供给存在缺口的情况下，许多征收基地实行了“先签约，先选房”等选购房源的政策，因此部分被征收居民可能就会面临无就近地段房源可选的问题。当房屋征收部门以其他地段房源进行安置时，这部分被征收居民往往会以老人看病难、子女上学难、通勤时间长等理由不满现有的安置结果，进而提起行政诉讼。另外，虽然征收过程中各征收地块都会就货币安置和房屋安置两种安置方式做好准备，但实践中往往选择房屋安置方式的居民比较多，这就可能会导致征收前期准备的安置房源不足，征收过程中需要增补部分房源。个别征收地块由于在补充房源的公示环节上做得不到位，可能会导致被征收居民无法及时、准确地获取增补房源的信息，等到房屋征收补偿决定作出后才以安置房源不在最开始的房源公示范围内等理由质疑增补房源的合法性，增加了房屋征收补偿过程中的成本。特别是，当选择房屋安置方式的被征收居民较多导致没有足够现房进行安置时，个别征收地块可能会视情况采取期房安置的应急措施。但这样一来会使得被征收居民从被征收房屋搬出后无法及时住进安置房，增加临时安置费等过渡费用；而且一旦被征收居民到期拒不履行房屋征收补偿决定，房屋征收部门在向法院申请强制执行时可能会面临被法院驳回强制执行申请的风险，这一点应当引起征收各方足够的重视。此外，由于历史原因，部分较早进行征收的地块提供的安置房源存在产权不完备等权利瑕疵，这使得被征收居民要么无法按期入住安置房，要么入住安置房之后无法顺利办理房屋产权证明。时间一长必然会引起被征收居民的不满，进而引发针对房屋征收补偿决定的行政诉讼；如若问题延宕日久，长期得不到有效解决，更是容易形成历史遗留问题，造成被征收居民频繁信访等其他社会问题。（四）房屋征收补偿决定作出前的协商环节有待规范通常情况下，只有房屋征收部门与被征收居民在征收补偿方案确定的签约期内达不成补偿协议的时候，才会由各区政府按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定，因此房屋征收补偿决定作出前必须经过房屋征收部门与被征收居民的协商环节，通常也都会由区政府居中对征收双方进行协调。在实际征收过程中，本应由区政府主持召开的协调会，个别情况下会出现由房屋征收部门（区房管局）的工作人员主持的情形，这容易使被征收居民对区政府的中立性以及协商环节的公正性产生质疑，并进一步质疑由区政府作出房屋征收补偿决定的合理性、公正性。此外，部分案件中还会出现被征收居民对协商记录的真实性提出质疑的情况，原因在于，某些地块征收部门的证据意识不强，在协商环节的证明上缺乏短信、微信、视频、音频等更具证明力的证据材料，所提供的文字证明材料（协商记录）又无法得到被征收居民的认可。例如从形式上看，部分协商记录更类似于房屋征收部门单方的工作记录，而非征收双方的协商记录，对于这一问题，房屋征收部门应当在今后的工作中加以改进。（五）房屋征收过程中送达程序的效力引起居民质疑根据有关规定，房屋征收过程中的送达方式包括直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达等，送达的文书包括房屋评估分户报告单、上门鉴定通知书、房屋征收补偿决定书等。由于送达问题决定了被征收居民是否收到相关文书，进而关系到复议权、起诉权等程序权利的启动，因此对送达程序的规范就显得尤为必要。以直接送达方式为例，实践中被征收居民对直接送达方式的异议主要集中在送达回证上无被送达人签字确认，或虽有被送达人签名但笔迹存疑等问题，然后据此主张并未收到房屋评估分户报告单或上门鉴定通知书等送达材料，进而质疑整个房屋征收程序的合法性。再以留置送达方式为例，留置送达适用于被征收居民本人或同住人拒绝接收、拒绝签字时的情形，但在个别案件中，有时会出现被征收居民家中无人时采用留置送达方式的情况，这与留置送达的法定条件有所不符，被征收居民也会以家中无人、并未收到相关送达材料的理由质疑送达程序的效力。上述有关送达程序的规范问题，应当引起房屋征收部门足够的重视。三、进一步妥善处理房屋征收补偿决定案件的对策与建议（一）加强业务培训，促进房屋征收工作专业化、规范化房屋征收工作涉及面广、专业性强、工作量大，且房屋征收