利用卫星遥感技术辅助城乡规划管理工作的实践 以济南市为例马明【摘要】遥感技术在区域监测中具有信息丰富、准确、现势性强、易于更新等突出特点。住建部已在全国城市建立了卫星遥感辅助城乡规划管理工作机制，充分认识其工作性质，掌握基本工作方法，有助于更好的开展这项工作，并促进城乡规划管理效率的提高。【关键词】遥感技术，城乡规划，监督管理2003年，建设部选定南京等10个城市开展遥感辅助城乡规划管理工作试点。目前，借助卫星遥感技术对规划实施进行动态监测的城市已达71个，监测面积达2万多平方公里，初步形成了重点城市一年多期的监测机制，实现了违法违规行为的快速发现和及时处理，初步遏止了违法违规苗头，维护了规划的严肃性和权威性。1目前，山东省已有济南、青岛、泰安、淄博、东营等5个国务院审批总体规划的城市,开展了利用卫星遥感技术辅助城乡规划管理工作，其中济南市自2009年以来已进行了多期动态监测。笔者希望通过介绍开展卫星遥感辅助城乡规划管理工作的背景、要求，梳理总结基层工作方法，从而进一步认识这项工作的重要意义，促进城乡规划管理效率的提高。1 工作背景改革开放30多年来，城镇化已经成为我国经济社会增长的重要动力。截至2010年，我国城市总数达到657个，比改革开放初期增加464个；城镇化率达到49.68 %，比改革开放初期增加了近30个百分点。城镇化带来了物质的空前繁荣，使社会生活发生了根本变化。近年来，我国城镇化进程明显加快，从1980年到1990年，城镇化率增加了7%；从1990年到2000年，城镇化率增加了10%；2000年到2010年，我国城镇化率增加了13%。随之而来的是城市用地的加速扩张。以北京为例，1990年时建成区面积仅为397平方公里，2000年为700多平方公里，2010年已达近1400平方公里。从全国情况来看，2000年至2010年间城市建成区总面积从2.24万平方公里增长到4.01万平方公里，年均增长速度为5.97%。2这其中有城市人口正常增长的需要，也有土地粗放利用的因素，甚至还有部分城市急于求成，盲目扩张，违反规划进行建设。批准的规划得不到落实，违法违规现象屡禁不止，重要原因是执行力缺失导致城乡规划权威性不够。传统的城乡建设监管，主要依靠巡查走访和群众举报两种方式，虽有一定优势，但也存在耗费人力物力、举报真假难辨、发现晚、核实难等弊端，特别是对于已投入使用的违法建设往往只能以罚款草草了事，致使先建后批、以罚代批的现象时有发生。为确保城乡规划依法实施，促进城乡可持续发展，需要不断创新规划管理的方式方法，加强城乡建设的监督管理。而卫星遥感技术具有大范围、可视化、短周期、多信息的特点，已广泛应用于区域监测。例如，国土资源部门借助遥感技术建立的全国国土资源遥感监测“一张图”和综合信息监管平台，覆盖了土地、矿产、海洋、地质灾害等全业务数据，实现了从“以数管理”到“以图管地管矿”的根本转变。3因此，借助卫星遥感技术辅助城乡规划管理工作，可以使城市管理者及时、准确掌握城市建设信息，为强化规划行政监督、确保规划实施、促进城乡可持续发展提供技术支持，为政府宏观决策和依法行政提供科学依据。2技术路线和工作流程2.1技术路线卫星遥感辅助规划管理的工作原理是利用“3S”系统，即通过遥感系统（RS）得到城市不同时相的高分辨率卫星遥感数据，对比提取变化图斑，利用全球定位系统（GPS）对图斑做出地理标识后，录入地理信息系统（GIS），与规划叠加分析、比对，及时发现影响规划实施的问题。4通过周期性的观测，可以对城市总体规划和历史文化名城保护规划、风景名胜区总体规划等的规划实施情况进行全方位实时监督，对城市发展方向、用地规模变化、禁建区保护等强制性内容进行重点监管和分析，从而把对违规建设行为的事后查处，转变为加强事前、事中的防范，进一步规范地方规划管理工作，保障城乡规划能够得到有效落实，促进城乡经济社会的健康有序发展。52.2工作流程卫星遥感辅助规划管理工作，一般分为资料收集、资料分析、情况核查、提出报告和事件处理五个阶段。 资料收集。开展工作前，需要收集城市总体规划、现状地形图、不同时相的遥感影像等基础数据。如济南市2011年第一期动态监测，使用的是济南市城市总体规划和时相为2010年6月、2011年4月的卫星遥感数据。资料分析。对不同时相的遥感影像进行分析比对找出差异图斑，将差异图斑与城市规划图比对，确定图斑面积、规划性质以及变化前后用地性质等图斑基本信息。（见图1）变化前影像：耕地变化后影像：建设用地规划性质：绿地、道路图1 图斑变化前后遥感影像及城市规划比对示意图情况核查。对变化图斑的实际情况进行核查，一般分为地方核查和上级抽查。核查内容包括图斑是否符合规划，规划用地性质是否变更，规划实施管理情况，以及其他有必要说明的情况。提出报告。根据图斑变化及规划核查情况，汇总形成监测工作报告，包括监测成果总述、变化图斑分布、总体规划强制性内容变化情况以及变化图斑经规划审批情况等。事件处理。各相关城市依法对违反城市规划的事件进行处理，上级主管部门对处理情况进行抽查。3济南市遥感监测成果辅助规划管理工作方法3.1依托济南市“一张蓝图”规划管理信息系统平台济南市“一张蓝图”规划管理信息系统是济南市规划局进行日常规划业务审批、数据查询与调用，统计分析等工作的重要平台。该系统图形数据编辑采用Autocad平台，数据管理平台采用ArcGIS，空间数据库采用ORACLE平台，重点考虑了GIS海量数据管理、更新的严谨性。济南“一张蓝图”规划管理信息系统整合现状、编制、审批、文档、元数据5类数据，实现底层数据一体化设计。实现失量与栅格、属性与空间、文档编目与空间、cad与GIS数据转换的集成，目的是管理所有与规划编制、规划管理有关的空间和非空间数据，通过数据应用、数据分析服务于城市规划。经过多年积累完善，济南市“一张蓝图”规划管理信息系统已积累了海量的规划综合数据。其中，基础地理信息包括1：500地形图、1：2000地形图、1：5000地形图、1：10000地形图以及大量的现状管线数据；规划编制成果包括城市总体规划、控制性规划、规划控制线（六线）、医疗教育等专项规划、重点区域规划研究、村镇规划等；规划审批资料包括审批项目的用地界线、用地面积、用地性质以及“两证一书”的编号、发放时间等。济南市“一张蓝图”规划管理信息系统，为遥感监测辅助规划管理提供了良好的工作平台。3.2核查遥感监测变化图斑济南市利用卫星遥感辅助城乡规划管理工作，采用的是住建部提供的变化图斑分布图、信息反馈表以及图斑矢量数据等材料。图斑核查基本流程：录入系统，现场核实，甄别分类，事件处理。（见图2）事件处理现场核实甄别分类录入系统填表上报核实信息由于建设或正在进行建设引起的图斑变化由于拆迁、硬化、绿化、堆物引起的图斑变化军事、安保等特殊用地内的变化图斑已审批真图斑落实图斑位置未审批处理违法违规建设行为无需审批伪图斑落实规划情况利用数据综合分析说明情况无法核实落实审批情况图2 图斑核查基本流程录入系统。通过ArcGIS平台将图斑矢量数据录入 “一张蓝图”规划管理信息系统，调用济南市“一张蓝图”规划管理信息系统的海量数据，叠加地形图（或影像图）、用地红线、报建红线、控制性详细规划、城市总体规划等，落实图斑位置、性质、是否涉及规划强制性内容、是否办理规划手续等基本信息，快速查对变化图斑所反映的建设行为是否具有审批手续。（见图3）现场核实。为确保图斑信息是由于建设引起的图斑变化，或由于拆迁、硬化、绿化、堆物引起的图斑变化，或军事、安保等特殊用地引起的图斑变化，需要组织人员、车辆逐一现场核实图斑情况，掌握各项基本信息（见表1），并对图斑及周围环境拍照存档。图3 图斑信息处理示意甄别分类。对用地内是否存在建设行为的图斑进行真伪甄别，不存在建设行为的伪图斑列为无需审批，存在建设行为的图斑按照规划审批情况分为已审批、未审批两类，对于因故无法核实的图斑应做详细记录并加以说明。其中应引起注意的是，作为工厂化栽培的温室、规模化养殖的畜禽舍、水产养殖的池塘、育种育苗场所及附属设施等现代农业形式，属国家鼓励和扶持的设施农业6，不应简单归类为未审批的违法建设,须在备注中注明。事件处理。汇总图斑信息后，按要求填写信息反馈表（见表2），并及时将违法用地、违法建设情况及时函告国土、城管执法等部门，协助其依法处理违法建设行为。表1 图斑实地核查基本信息简卡图斑编号图斑位置图斑面积现状性质建（构）筑物类型建（构）筑物规模土地所有权情况现场描述建设单位项目名称审批文号是否通过审批是否符合城乡规划表2 部分变化图斑基本情况统计表序号规划性质面积(平方米)变化前用地性质变化后用地性质是否审批备注88-DR25770施工用地施工用地是市住房保障和房产管理局廉租住房项目，居住用地，已办理用地规划许可、工程许可手续。89-D其他2545施工用地施工用地否未经审批，木材市场木材仓库90-D其他16875施工用地施工用地否未经审批，现场建设 2栋仓库91-DR5567施工用地施工用地无需经现场核实，用地内无建设项目，小学硬化操场92-CR/S22245M施工用地否未经审批，新建住宅楼一栋93-CE14767施工用地施工用地无需经现场核实，未发现建设行为，图斑变化是实施绿化引起的。3.3遥感技术辅助城乡规划管理效果评估以济南市2011年第一期卫星遥感辅助城乡规划督察工作为例，通过2010年6月15日和2011年4月7日两期卫星遥感影像数据比对，提取变化图斑529个，面积共3770公顷。核实后，经城市规划管理部门审批的变化图斑共233个，面积2974公顷，占全部变化图斑总数量和面积的44.05和78.88；未经城市规划管理部门审批的变化图斑共181图4 经审批和未经审批变化图斑情况对比示意图个，面积394公顷，占全部变化图斑总数量和面积的34.22和10.47；不需要城市规划管理部门审批的变化图斑共115个，面积401公顷，占全部变化图斑总数量和面积的21.74和10.65。(见图4)综合现场踏勘情况，对统计数据进行分析比对可以发现，济南市违法违规建设行为主要具有以下特点：一是规模小，已审批图斑平均面积约为12.8公顷，未审批图斑平均面积约为2.2公顷；二是主要分布在城中村、城郊结合部和城市新区等尚未改造、开发区域；三是违法建设以彩板、砖瓦结构的临时、简易建筑为主。针对上述特征，城市管理者一方面要积极改造旧城区、城中村等城市死角，加快城市更新力度，不给违法违规建设以生存空间；另一方面，要有的放矢的加强监管，加强宣传，依靠群众的力量减少违法建设行为。4结语通过对城市长期的、制度化的遥感监测,一方面可以有效增加对城市建设事前和事中的监督检查，及时制止、有效震慑违法违规行为，提高城乡规划行政监管能力，保障规划指标体系得到有效落实；另一方面，可以及时掌握建设用地使用情况、重大项目实施情况、城市建设用地发展态势等基础数据，为规划实施、评估和维护提供技术支撑,提高规划实施评价的科学性、客观性和准确性。同时，多期卫星遥感数据与规划审批资料叠加，还可以发现已审批但多年未开工的建设项目，对闲置满2年的无