地方政府融资平台：从政策扶持到风险警示对地方政府融资平台及其贷款风险的深层次分析【主要内容】从2008年11月份确定4万亿投资刺激经济增长和适度宽松的货币政策以来，各地方政府融资平台的项目建设纷纷上马，因政府信用的支撑使金融业对政府融资平台公司的信贷大幅攀升。随着经济的企稳回升，政府融资平台过度泛滥引起的地方政府负债过度、项目效益不佳、银行信贷堆集以及道德风险蔓延等问题，已经引起有关部门的关注，从中央经济工作会议和人民银行、银监部门部门释放出来的信号来看，未来加强政府融资平台风险防范和监管势在必然，值得银行业特别是城市商业银行等中小银行高度关切，未雨绸缪，防范于未然。现象与实质：地方政府融资平台贷款实质是地方政府举债所谓政府融资平台，是指以地方政府为主导组建的、主要负责运用财政资金及对外融资用于城市基础设施建设的法人，投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等。按平台级别分，主要有省级融资平台、地市级融资平台和区县级融资平台。政府融资平台贷款呈现爆发式增长据华夏时报2009年11月底报道，截至11月末,全国各级政府融资平台有8000多家,银行贷款余额近6万亿元，占全国金融机构总贷款余额的15%。尤其是在融资平台贷款中,项目贷款余额近5万亿元,占全部融资平台贷款的比例已经超过80%。数据来源：普益金融据有关部门初步统计，全国8000家以上的各级政府投融资平台，其中50%以上为县区级平台公司。政府融资平台的负债规模在2009年空前膨胀，较2008年初增加了2倍以上，而政府融资平台的资金大部分来源于银行贷款。据央行统计，我国银行2009年前11月新增9.2万亿贷款总额中，中长期贷款占比达到68%，其中相当一部分流入了地方政府融资平台公司。银行资金占融资平台资金来源的绝对主导地位 据某省金融部门分析，地方政府投融资平台的主要资金来源是银行贷款。例如，2008年某省级投融资平台政府性债务余额中，其资金44%来自政策性银行，52%来自于商业银行，其余小部分来自于国债转贷和企业债券等其他来源。从发放贷款的银行机构看，政策性银行和城市商业银行的平台公司贷款集中度较高，如某省国开行投放的平台公司贷款余额占全省平台公司贷款的26%，当地某城市商业银行的平台公司贷款余额占其全部贷款的53%。某市一家银行全年60%的新增贷款投向政府项目。因此，政府融资平台的最大债权人是银行。从前11月非国有中小商业银行中长期贷款新增占比来看（见下图），中小商业银行政府融资平台贷款占有不小的比重。2009年前11月中长期新增贷款占比饼图中长期贷款新增占比68%其他（短期、贴现等）新增占比32%政府融资平台公司贷款的实质是政府负债据调查，政府融资平台公司用于偿还贷款的第一还款来源主要有三种：一是经营性项目（如路桥收费公司或土地开发中心）以项目收费、土地出让金等未来现金流作为第一还款来源；二是纯公益性项目（政府事权范围、无收益或收益较低、市场资金通常不愿介入的）以政府承诺且纳入人大预算的财政专项补助资金作为第一还款来源；三是将以上两种方式结合作为本息回收来源。从实际情况来看，许多地方政府融资平台公司名为独立法人，实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力，依赖财政拨款偿还贷款，政府融资平台公司贷款的实质是政府负债。国有银行与非国有银行2009年前11月新增中长期贷款占比图,国有银行48.9%,非国有银行51.1%问题与分析：地方政府融资平台贷款风险及其特征 地方政府融资平台贷款潜在风险不可小觑 当前，在政策导向和商业银行自身效益的推动下，政府投资项目成为各银行业金融机构争抢的对象。但是，随着信贷的激增，地方政府融资平台暗含的风险正逐渐显现。 其一是地方政府融资平台存在偿付风险。由于融资平台主要的作用是为政府融资，公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，这造成了地方融资平台的高负债率。据调查，有许多地区特别是县区级融资平台的负债率高达100%。对于依靠土地和税收的地方政府来说，一旦财政收入出现大幅下滑，地方财政偿付能力的下降将导致融资平台难以履行其偿债义务，并将转化为银行的不良资产。其二是信息不对称导致银行评估风险和贷后管理较困难。许多融资平台的财务缺乏透明度，当前财政体制下银行很难掌握区县融资或负债总量，贷款风险的评估、贷款资金用途的管理、融资平台的还款能力预测等工作非常困难。特别是对于没有自营收入的公益性项目，项目本身需要政府回购，但在无法全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况的背景下，银行自然无法准确评估地方政府的真实财力。这使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称，银行发放贷款时存在着较大的盲目性。同时，在现行的贷后管理模式下，对于融资平台这样的大型企业集团的资金运用，银行的贷后管理化为空谈。据调查，有些融资平台获得贷款后，被地方政府将资金划转至财政专户或关联企业，导致有些资金进入无法还贷的项目，甚至流向了房地产市场和证券市场，而银行难以监测信贷资金的真实流向。最后风险自然不言而喻。其三是商业银行流动性风险加大。地方融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长，造成商业银行的中长期贷款快速膨胀，中长期贷款的占比过高加大了银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致许多商业银行资产负债期限错配的问题更加突出。在银行逐步实行巴塞尔新资本协议的背景下，商业银行特别是区域中小商业银行潜在的信用风险和流动性风险将明显加大。地方政府平台贷款具有异于工商贷款的风险特征由于地方政府融资平台的特殊性，其信贷风险与一般工商企业贷款风险相比，有着明显的差别。第一，系统性风险。地方政府融资平台的风险主要表现为系统性风险，很大程度上依赖未来经济增长带动地方财政收入增加、土地升值、招商引资和房地产开发等效益的显现，这种风险并非哪家银行所能掌控。也就是说，单个银行通过加强对信贷业务审查是难以控制的。第二，波及面广。由于城市基础设施建设项目投融资规模较大，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财担保承诺情况，造成债务管理非常混乱。更有甚者，有时授信总额大大超过项目总需求。一旦发生违约，不仅波及平台公司企业，还会波及多家银行以及政府部门，因此其波及面较广。 第三，隐蔽性高。地方政府融资平台贷款，多数属于项目建融资，其贷款期限普遍较长，由于各类平台公司实为政府附属单位，银行很难做到有效的信贷资金的监控。加上有政府信用作保证，银行容易放松项目的风险评估、审核和监控，使风险具有隐蔽性。 第四，危害性大。由于地方政府融资平台的贷款，多数均处于银行新增贷款前十户之列，贷款数额庞大。同时，一些地方政府融资平台贷款大大超过自身承受能力举债，有些项目建设选择存在盲目性和重性投资等问题，很容易产生项目失败，这时如果地方财政特别是县区级财政紧张，势必给商业银行贷款带来巨大损失。 政策解读：政府融资平台政策的微调内涵 地方政府融资平台的政策演进：政策扶持风险警示风险监测差别调控 近年来，特别是2009年以来，有关部门对地方政府融资平台的政策，由支持其拓宽资金渠道支持国民经济发展，到关注其风险，再到控制贷款的指引出台，政策的动态变化与趋势值得关注： 1、2009年3月， 央行、银监会日前联合下发关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。2、2009年9月21日，中国人民银行副行长刘士余在参加中债信用增进投资股份有限公司成立仪式上说：“今年地方融资平台在全国有了加速发展，对许多地区的地方财政偿付能力构成了威慑，很可能会造成财政问题和金融问题。”可以视为开始对地方政府融资平台进行风险预警。3、2009年12月初，财政部通过关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知，要求抑制地方政府的融资冲动。其背景是地方政府前期通过财政担保的方式为基建等项目筹集资金，风险敞口已经预警。这从侧面说明了政府融资平台问题的严重性。4、2009年12月28日，审计署召开全国审计工作会议，审计长刘家义明确表示，明年的审计工作中，要关注政府性债务风险，摸清政府债务的总体情况，特别要加强地方政府融资平台的审计调查，揭示存在的主要问题与运行风险，促进规范债务管理，建立健全风险责任制度。5、2009年12月末，中国人民银行银监会证监会保监会联合发布关于进一步做好金融服务支持重点产业调整振兴和抑制部分行业产能过剩的指导意见（银发2009386号），特别提及，禁止对国家已明确为严重产能过剩的产业中的企业和项目盲目发放贷款，及时对强对地方政府融资平台信贷资金运作的风险监测、风险提示和风险防范，对于出资不实、治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，有效提高对各种贷款特别是中长期贷款和政府背景贷款的信贷风险评估和管理能力。从以上政策的演变我们不难看出：从中央经济工作会议精神，到央行货币政策委员会四季度例会，到12月底“一行三会”指导意见出台，我们不难解读出央行货币政策调控基准的微妙转变。由于“保增长”的目标基本达到，这意味着央行的货币政策将发生微调，因此，下一步，对地方融资平台和政府基建项目贷款将成为中央银行和银行监管部门越来越关注的重点。 地方政府融资平台政策的深层次解读：短期不会“踩刹车”，通过风险警示等温和式调控，观察调控效果后相机抉择，其目的是督促地方政府理性自主调整，引导银行部门前瞻、理性地进行贷款结构的调整与优化。 从地方政府融资平台的政策背景来看，从政策的支持到风险的提醒，政策正在发生悄悄的变化。分析未来政策取向，我们不防先理解与分析地方政府融资的背景与形势： 其一是正确理解地方政府融资平台产生的现实背景和客观原因。城镇化、工业的迅速发展，使当前城市基础设施的需求快速增长，但囿于地方财力的限制，城市基础高州建设的供给相对滞后，在此背景下，政府融资平台应运而生。它不仅拓宽了投融资来源渠道，提高了地方政府对各种资源的综合运用能力，也使基础设施建设项目运作更加专业化，资金使用效率进一步提高。因此，地方政府融资平台的存在有其客观必然性。其二是正确理解商业银行对地方政府融资平台贷款的冲动与偏好。由于支持城市基础设施建设项目，派生业务较多，综合收益相对较高，不仅有利于商业银行争取更多优质业务，提高自身经济效益，而且能够促使商业利益和社会责任的统一，最终形成政、民、银、企多赢的局面。地方政府融资平台：从政策扶持到风险警示对地方政府融资平台及其贷款风险的深层次分析因此，在化解金融危机、扩大内需的背下，受政策的指引，银行纷纷投向这些融资平台。如果政府融资平台运作规范、风险可控，则银行贷款的风险也是相对可控的。但是中央经济工作会议明确货币政策基调后，商业银行纷纷敏感地嗅及政策微调的意图，目前许多国有商业银行和全国性股份制银行明确表示，对于面向地方政府融资平台发放贷款，2010年将明显趋于谨慎。基于以上的背景、原因等方面的理解，我们可以初步形成对地方政府融资平台以及其贷款调控政策的未来取向。我们认为，由于当前经济仍处于企稳回升态势，考虑到地方政府融资平台对经济恢复增长所产生的作用，以及“急刹车”调控地方政府融资平台将产生的负面影响，预计中央和各监管部门在处理地方融资平台问题时将十分审慎。因此，未来一段时期内（至少在2010年上半年），中央不会简单“踩刹车”，搞“一刀切”，有关部门将通过政策指导意见和领导讲话风险警示等方式，温和地进行调控。但这并不意味着地方政府融资平台可以继续按原来思路进行经营发展，可以按原来路径获得大量信贷融资支持。预计中央将通过合适的方式，督促各级地方政府注意控制举债规模，