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基层探索“确权确股不确地” 今年中央“一号文件”提出,切实加强组织领导,抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题,可以确权确地,也可以“确权确股不确地”。 记者了解到,当前不少地方已在探索“确权确股不确地”。然而,哪些地方可以“确权确股不确地”?“确权确股不确地”需要具备哪些条件?如何有力有序推进这一工作? “确权确股不确地”初露头角 “1998年土地续包确权发证时,实际上就已经难以明确四至了。我们2009年又出台了加快土地流转的政策意见,当时状况是种田人数少、大部分人在企业上班和自己创业,种田的主要是60岁以上的老人,甚至出现过农民种不动、不愿种而抛荒的情况。”江苏昆山市委农工办主任戴月英说,对于当地来说,保障农民权益,只能采用“确权确股不确地”的方式。 作为农业部农村土地承包经营权确权登记颁证的试点单位,昆山市先后在淀山湖镇、千灯镇开展试点,完善农村土地承包档案资料,组建农地股份合作社,建立土地承包归户清册,发放股权证。 “土地入股以后,老百姓收入有保障,收益比自己种地要多得多,同时减轻了无劳动力农户的后顾之忧,满足了部分农民搞二产、三产的愿望。”江苏昆山市淀山湖镇红星村的村会计顾明根说,个别农户原来自己种植花木产值较高不愿入股的,一般还由他们自己种。 记者了解到,在江苏省,首先明确了扩大确权登记试点、确权尽可能确地、确股确权的按程序报批等方向,同时在土地承包经营权确权登记颁证的试点地区就“确权确股不确地”进行了尝试。目前,以“确权确股不确地”的方式推进农地确权工作,在江苏、上海、广东、山东等东部省市多有探索。 “确权确股不确地”适用范围待界定 “最大的一个问题,是确权确股不确地的适用范围,比如苏南一些地方这么做了,苏中苏北可不可以做?中西部地区可不可以做?”江苏省一位农经干部认为,“确权确股不确地”适应了一些地方的实际,但应把握适用范围,不能变成一些可以确地的地方不确地的理由。 采访中,部分业内专家和基层干部认为,从当前国家要求和基层情况来看,“确权确股不确地”只能在少数地方进行,并需符合四个方面的条件:人均耕地面积较少;地貌发生改变,原有的地块四至不清;土地整体流转并都成立土地股份合作社;社会经济发展水平较高,土地的社会保障功能较弱。 他们认为,以下三种情形可以通过“确权确股不确地”的方式进行确权登记颁证工作:一是政府长期占用的绿化用地。这部分土地已经被政府长期统一使用,无法再退还给农户,可以通过“确权确股不确地”的方式落实农民的股权。二是经济发达地区,当地政府出台补助政策,鼓励农民将土地承包经营权流转给集体,由集体整理后统一对外发包,原有的地块四至都已发生变化,只有通过“确股不确地”的方式确权,并继续给农户相应补贴。三是个别地方的少数村,以村为单位组建农地股份合作社,通过“确权确股不确地”明确农户的股份。 尊重农民意愿,确保程序公正 谈起土地确权的几种方式,昆山张浦镇花园村一位周姓农民表示:“老百姓关心的是能不能拿到钱,权益能不能得到保障,并不太在意是哪种形式。” “我们在确股的过程当中都是由农户签字的,应该说都是比较满意的。”昆山市千灯镇前进村农地股份专业合作社社长徐建国说,只有尊重农民意愿,精心组织实施,才能让确权确股工作实现保障农民权益、激发基层活力的作用。 首先,开展调查摸底、科学制订方案。戴月英介绍,当地将“确权确股不确地”作为首选,采取发放宣传资料、召开座谈会等多种形式宣传发动,让广大农户明白好处和意义,增强群众参与的积极性和主动性。 为摸清土地承包管理的现状,当地还专门设计了农村土地承包归户变动情况表,内容涵盖1998年农户土地承包人口、承包面积、流转面积;承包土地变动的原因和面积;将未确权土地确权到户后核增的土地面积;以2008年为基点,农户承包人口、承包面积和入股面积等。 其次,把好签字确认、程序公正关。据介绍,当地每户农户自愿在农村土地承包归户变动情况表、入股协议和股权登记表上签字确认;以土地承包经营权置换土地股份合作社股权,必须充分尊重群众意愿,每个重大事项全部坚持民主协商,由集体经济组织成员讨论决定,对农户的土地承包和股权确认情况,均在村务公开栏张榜公示;建立土地承包管理信息系统,将土地承包经营权登记成果及时进行数据录入。 最后,明确权益分配、单独记账核算。土地承包经营权确权确股以后,在农地股份合作社的章程中明确规定:农地股份合作社的盈余返还,按当年土地发包经营收入加财政补助收入扣除成本费用后,进行二次按股分配返还。土地股份合作社实行单独记账核算,明确村集体不得平调、挪用土地股份合作社的资金、资产。 昆山市委农工办负责人认为,通过确权确股,探索土地承包经营权新的实现形式,使土地承包经营权由空间形态向价值形态转化,但开展农村土地承包经营权登记,有三个“必须”值得注意:必须保持现在土地承包关系的长期稳定,必须依法落实农民土地承包权益,必须与化解土地承包纠纷相结合。 如何更好地尊重农民意愿,当前“确权确股不确地”在具体实施过程中也面临一些亟待细化的问题。多地基层干部反映,在全国范围内缺乏较为统一的实现形式和操作规范;需要“打好补丁”,如针对剩余尚未成立土地股份合作社、未实现规模经营的农户,需要在尊重农民意愿的基础上,继续鼓励其成立或加入土地股份合作社;对于坚持自己耕种的个别农户,可以考虑采取先入股再“优先获得经营权”的方式;对于可以确地的农户,可以先确地、以后条件具备了再确股,因此需要相应的配套政策。
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