成都市统筹城乡发展综合配套改革调研报告 日期：2011年04月18日 近年来，成都市在统筹城乡发展方面做了许多有益的探索，特别是国务院把成都市确定为城乡统筹综合配套改革的试验区后，成都市先行先试，建立了以农村产权制度改革和城乡一体化发展为核心的一系列制度措施，改革创新取得了良好成效。为深入考察成都市统筹城乡发展的主要做法，探求破解城乡二元结构、解决“三农”问题的有效途径，从而更好地推进试点工作，国家发改委体改司与国家发改委体改所一行6人在连启华副司长带领下于今年9月赴成都市及其所属崇州、温江等地开展了深入细致的调查研究。一、现状评析胡锦涛总书记指出，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路，是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。近年来，我国经济持续增长，但城乡发展很不平衡，农村经济社会发展明显滞后，城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出。改变城乡二元结构需要化解各种深层次矛盾，需要付出长期艰苦的努力。统筹城乡发展，把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，建立以工促农，以城带乡的长效机制，是我们面临的重大历史任务。如何推动统筹城乡发展?如何增强农业基础地位、改变农村落后面貌、促进农民增收？在开展城乡统筹的过程中，又该如何去保护耕地?成都市的做法值得借鉴。2003年以来，成都市紧紧抓住大都市带大郊区、城乡发展不协调这一主要矛盾，坚持不懈地深入实施城乡统筹、“四位一体”的科学发展总体战略，着力从统筹城乡发展、解决“三农”问题入手，探索成都科学发展之路。经过6年努力，目前已初步形成了城乡经济社会发展一体化新格局。成都的做法不单是将财政性资源向农村和农民倾斜，而且启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收益，在分配上更好地兼顾城乡人民的利益。几年来，成都在城乡一体化实践中，大规模开展以土地整理为主要内容的“金土地工程”，为农业现代化和农民集中居住创造了条件；在此基础上，规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，既回答了城市发展“地从哪里来”的问题，又解决了农村发展“钱从哪里来”的问题，可谓农村支持城市、城市反哺农村的多赢之举。成都的经验具有全局性的意义。目前，成都市农村面貌发生了巨大变化，城乡发展走向和谐，农民的生产生活方式和居住条件也得到明显改善。截至2008年，全市农民人均纯收入达到6481元，比2003年增长了77.3%。城乡居民收入差距开始缩小，城乡居民收入比由2003年的2.64：1缩小至2.61：1。二、成都市统筹城乡发展的主要做法（一）以农村产权制度改革为核心，还权赋能，推进农村土地、房屋等资产化1.土地、房屋发证确权农村产权改革，首要内容是“确权”。2008年，成都市发布“一号文件”，即中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见，正式启动成都农村产权制度改革。其核心就是对农村土地进行确权、颁证、流转，明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权，以此增加农民的财产收入。目前成都市已完成确权颁证37.8万户。成都的确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。经过“确权”，农村两大类、6项产权获得了政府颁发的产权证书：第一类，农村集体经济组织的土地和房屋所有权证书；第二类，农户的房屋所有权、土地承包经营权、林地使用权、宅基地使用权证书。确权工作使农村集体经济组织的各项产权被“量化”到了具体的权人，集体或农户；为权人行使财产的使用、收益、转让权提供了法律依据；农户个人拥有的土地使用权的市场交易成为可能。2.创新耕地保护机制目前，我国每年净减几百万亩耕地的势头一直在延续，耕地侵占的现象得不到有效的遏制。如何保护好有限的耕地资源，建立起耕地保护的综合机制，是摆在我们面前的一项重要课题。成都市在统筹城乡发展过程中，创新耕地保护经济补偿机制，建立了耕地保护基金制度。从地方的土地增值基金中每年拿出 26 亿元设立耕地保护基金，直接通过补助农民的民生而保护耕地。补贴标准为基本农田每亩每年补 400元，一般农田补 300 元。这一制度的实施，有效解决了农民保护耕地动力不足的问题。近年来，成都市大力实施“金土地工程”、“沃土工程”，全市投入资金28亿元，共完成土地整理项目107个，增加有效耕地面积14万多亩。同时，结合新一轮土地规划修编，积极推进“工业向工业集中发展区集中，农民居住向城镇中心村和聚居点集中，农用地向规模集中”，有效保护了耕地特别是基本农田，实现了耕地占补平衡，提高了农业综合生产能力，促进了全市经济社会又好又快发展。3.创建农村产权交易所农村生产要素流动、价值体现，以及与社会资本结合，都必须依赖流转来实现和完成，农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。2008年10月13日，全国首个农村产权综合交易平台昨在成都揭牌，之后在各区（市）县建立了农村产权交易分所，乡镇设立了农村产权交易服务站，初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系，促进农村资源向资本转变。至此，农村产权自主流转、市场定价的制度及技术平台初步建立，包括土地承包经营权、林权、农村房屋产权等重要产权在内的农村资产产权，今后可以通过市场原则实现有序流转，成都农地流转向城乡土地“同证同权”方向取得了实质性推进。截至2009年6月，全市在确权颁证后实现农村产权流转共计44897宗，涉及金额20.75亿元。（二）以利用土地的级差收益为重点，大力开展土地综合整治，综合解决统筹城乡发展“钱从哪里来、人往何处去、地该怎么用”的问题如何在小农经济粗放的土地资源和困扰城市发展的用地保障之间，搭建一种市场化的互惠共享机制，是加快统筹城乡发展的重要途径。成都城乡一体化的一个重要内容，就是要统筹土地等城乡要素资源的合理配置，以产生最大化的经济效益和社会效益，促进城乡同发展共繁荣。1.开展城乡建设用地增减挂钩试点，利用土地级差收益推动城乡统筹发展2005年，国土资源部批准成都市作为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。成都按照有关政策规定，严格执行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的制度，在城乡之间建立起利用市场配置城乡土地资源的机制。城市获得了更大的发展空间，农村则获得了更多的优良耕地和源源不断的资金“输血”。拆院并院腾出的建设用地级差地租主要用于建设农民集中居住区、农业发展和基础设施建设，使城乡资源形成互惠互补。这样，土地整理尤其是拆院并院，成为名副其实的“金土地工程”，成为统筹城乡发展和推进农业现代化、新型城镇化的现实载体。这种“城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩”的方式，还被运用于地震重灾区的重建，以解决其资金不足的问题。汶川大地震后，成都出台政策，都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县 5 市县节约的建设用地可由市国土局收购储备，资金专项用于“增减挂钩”项目区内的灾后农村住房重建。2.引导农民向城镇和农村新型社区集中，推动农民向市民转变成都市根据全市区域发展条件、人口和城镇分布以及生态环境保护的要求，在现有城镇体系格局的基础上，按照城乡一体、区域统筹的原则，完善城镇规划体系五级结构（都市区、中等城市、小城市、新市镇、农村新型社区），形成城乡统筹、相互衔接、覆盖全市的城乡规划体系。建设与培育都江堰市、邛崃市、彭州市和崇州市4个人口30万人以上的中等城市和新津县、大邑县、蒲江县和金堂县4个人口在15万人以上的小城市。重点引导市域范围内30个重点镇，其中优先发展重点镇14个。在引导农民集中居住方面，成都市遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，首先将被征地农民和规划范围内可能被征地的农民集中到城镇居住，先行进行居民身份的变化，同步提供就业培训、社会保障及良好的居住条件。在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变。在县城和区域中心镇，按照城市社区标准建设城镇新型社区，积极引导农民向城镇集中。目前，已新建城乡新型社区602个，建成居住区2110万平方米，入住农户37万人，全市城镇化率提高到2008年的63.5%。3.推动土地向规模经营集中，建设农村新型集体经济在旧有的经济模式下，成都市耕地一直存在中低产田比重较大、田块过小过多且不规整、田埂和田间道路占地较多等问题，显然不适应农业规模经营发展。此外，成都历史形成的农村居民住宅有 95%都是以自然村落、院落或独户居住，用地达 146 万亩左右，人均占地面积 150平方米，呈现“散、多、乱”状况。因此，土地整理也就成为推进城乡一体化的应有之举。2004 年以来，成都市充分运用有关政策，大力开展土地整理、“拆院并院”工作。截至目前，全市市级投资项目已实施完成土地整理项目 100 个，投入资金 38 亿元，整理面积达 120 万亩，新增耕地 16万余亩，建成 56 个面积在 5000-10000 亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。土地家庭承包经营下，农业的规模经营很难实现。与此同时，村组除了对土地拥有名义上的所有权外，传统意义上的“集体”政企不分、产权不明，经济职能已大大弱化。因此，成都市在坚持和完善土地家庭承包经营责任制的基础上，深化农村集体经济管理体制改革，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、互换经营、入股等形式，推广股份合作、“村企合一”、土地开发、物业经营等农村新型集体经济发展模式，推动土地向规模经营集中，壮大了新型农村集体经济实力，促进了农民增收，并且有利于农民向非农产业转移。截至2008年，通过推进土地向适度规模经营集中，全市农用地流转面积累计达到303万亩，占农用地总面积的21.6%；35%的耕地面积实现了规模经营，土地产出效益得到了巨大提升。（三）以推进城乡一体化发展为目标，深度破解城乡二元结构，构建新型城乡形态1.城乡规划一体化为改变长期以来农村规划严重缺失，城市规划比较滞后，导致无序开发、分散建设的现象，成都市近几年着力理顺规划管理关系，将各有关部门涉及城乡建设的规划职能统一划给市规划管理局。按照城乡规划编制、管理、监督工作满覆盖的要求，从市到乡都组建了规划行政管理机构，加强规划编制和监督工作。坚持把区域发展定位、产业发展、基础设施，以及村庄建设布局等作为一个完整的系统进行整体规划。打破了长期以来成都农村规划缺失、低水平盲目建设的格局，把新农村建设规划设计理念历史性地全面引入农村，基本形成了以科学规划引领城乡统筹发展的新格局。2.城乡基础设施一体化近几年来，成都市加大了农村基础设施的投入力度，加快了基础设施的建设步伐，目前已建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施体系，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥路和城乡客运一体化；初步实现城乡水、电、气和排污、垃圾处理等公用设施一体化；逐步缩小城乡通讯、广播电视、电子政务等“数字鸿沟”，形成了城乡基础设施共建联网、城乡群众共享现代文明的可喜局面。3.城乡市场一体化工业反哺农业，城市支持农村，这是一项庞大而艰巨的系统工程，公共基础设施建设、工业园区建设、农民新型社区建设以及社保、医保、教育、卫生、文化等方面都需要大量资金投入。成都市通过建立多元化的投融资机制，综合解决了“钱从哪里来”的问题。2002年以来，全市各级财政累计投入“三农”的资金达到402.3亿元，年均递增63.3%。同时进一步改革财政对“三农”投入的方式，按照“政府引导、市场化运作”的方式，组建了市县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司，建立起了政府引导、市场运作的投融资平台，调动了社会资本投