总承包管理存在的问题与对策 作者：余庆水 来源：项目管理者联盟 时间：2010-08-17 点击： 摘 要：笔者经过多年的工作实践，并结合对部分大型国有公司的考察。目前，对我国在总承包管理中存在的问题进行了系统的分析，并提出了解决问题的对策，发展总承包工程项目管理提出思路。 关键词：总承包;管理;对策总承包，即：设计-采购-施工。总承包是指工程总承包企业按照合同的约定，承担工程项目的设计、采购、施工试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价等全面负责。这是一种典型的工程总承包方式，也是我国工程总承包的发展方向。根据工程项目的不同规模、类型和业主要求，工程总承包还有设计-施工总承包、设计-采购总承包和采购-施工总承包等不同形式。二十世纪八十年代开始，我国就在化工、石化、建筑等行业开始进行了工程总承包，随后在其他行业也逐步推广，至今总承包工程已有多的历史了。2003年2月国家建设部印发了关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(建市200330号，以下简称“30号文”后，政府主管部门对工程总承包进行了大力的推广，行业协会和高等院校也进行了大量的理论研究和专业人才培训，2005年还发布了建设项目工程总承包管理规范(GB/T 50358-2005)，工程总承包在我国已经有了长足的发展，已取得了可喜的成绩。今年来，国内工程建设市场数量增加，市场竞争越来越激烈。然而，工程总承包尤其是，总承包管理尚存在着许多亟待解决的问题。这些问题的存在，若不予及时解决，将严重影响工程总承包，尤其是总承包管理的发展。1总承包管理存在的问题近年来，笔者曾多次对部分国有工程公司考察过，并结合目前的总承包实际情况体会到，对我国总承包管理在国家政策法规、建设项目业主、总承包商普遍存在的问题进行了分析。关于工程建设项目的总承包，虽然国家2003年发布了“30号文”，并于2005年颁发了建设项目工程总承包管理规范(GB/T50358-2005)国家标准，但是在许多方面还缺乏与实际操作直接相关的政策性法律法规和指导性规定，目前较突出的有以下几方面：工程总承包在法律中的地位不明确。虽然工程总承包在国内已经进行了多年，但多年来，还没有出台工程总承包的相关法律、法规。建筑法、招标投标法和建设工程质量管理条例等法律法规只是对勘察、设计、施工、监理、招标代理等有具体规定，而对工程总承包这样一种国际通行的工程建设项目组织实施形式，在我国的法律法规中还没有相应的规定。1997年颁布的中华人民共和国建筑法，虽然在第24条提到了“提倡对建筑工程进行总承包”，但该法的调整范围仅是各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。工程总承包市场准入仍有障碍。虽然“30号文”和此后的关于工程总承包市场准入问题的复函(建办市函2003573号对此作了明确的意见，“工程总承包资格证书废止之后，对从事工程总承包业务的企业不专门设立工程总承包资质。具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。”但企业开展工程总承包仍遇到了一些障碍，设计企业和施工企业的资质证书上也没有可以开展工程总承包的内容。缺少规范工程总承包市场行为的文件规定。目前我们国家在工程设计、施工、监理等在招投标方面都有相关规定，但是还没有工程总承包招投标管理办法，使得地方建设行政主管部门和企业在工程总承包招投标过程中缺乏可供操作的政策依据。工程设计、施工、监理都已经有相应的合同范文本，工程总承包合同还没有示范文本，导致实际操作时，或者参照国际上的FIDIC合同条件和国内的建设工程施工合同示范文本，或者自己拼凑起草，合同内容很不完整、规范。在工程造价、费用计算方面，至今没有指导性的意见，而单项的工程设计、施工、监理等都有相应的计费办法。缺乏相应的企业信誉评估、银行担保、税收制定等政策。例如：在对于总承包工程的流转税规定就不是非常的明确和清晰，更没有体现培育发展工程总承包的精神或意见。又如：开展工程总承包，尤其是总承包，总承包商将需要大量的资金，我国银行对企业的信贷额度本来就较低，而国家同样也没有给予总承包工程的融资以优惠政策。法律法规体系不完善、不健全，将直接影响了工程总承包的规范化开展。2建设项目业主方面存在的问题在建设项目的业主和总承包商两建设责任主体中，建设项目业主的行为起着举足轻重的作用。但对于进行总承包这样的合约方式问题，建设项目业主在认识和操作上还存在着很大的差距。2.1业主认可度低，市场发育不完善。众所周知，我们国家在推行工程总承包之前，基本实行的是甲方(建设单位)负责组建，乙方(施工单位)负责施工，丙方(设计单位)负责设计的“工程指挥部”管理模式，其明显的弊端是设计与施工、设备制造、设备采购、调试分工责任脱节多，协调量大，责任主体不明确，往往造成工程投资增加、工程进度延误、工程质量不高的弊端。国家推行工程总承包后，目前大多数外资项目业主认同工程总承包方式，许多民营项目业主也能够接受工程总承包方式，但是一些政府投资或国有投资为主的项目业主没有充分认识到工程总承包在工程建设中所发挥的积极作用和显著效益。少数业主认为实施工程总承包以后，自己的权力受到了削弱，不愿采用工程总承包方式组织项目建设。多数的政府投资或国有投资为主的项目业主还习惯将勘察、设计、施工、监理分别发包，甚至肢解发包。有的业主对建设部的总承包政策理解不够，不承认设计企业或施工企业的工程总承包资格，使企业在市场准入上遇到了很大的困难。2.2业主操作不规范，导致真正意义上的总承包难以实现。实践中，有的业主即使采取了总承包的项目管理方式，但在具体的实施和操作中不规范的地方也较普遍。例如：有的业主忽视项目前期的运作，方案设计不规范不到位，导致施工图设计时问题较多;有的业主对建设工期进行不合理的压缩，导致总承包商成本的大量增加，有的甚至埋下了质量隐患;有的业主仍然习惯于从前的管理模式，喜欢由自己来进行工程的采购，导致设备质量、供货期与施工相脱节，有的变成了既不是总承包、也不是总承包(设计-施工)的模式;还有的业主认为既然总承包合同签的是固定总价合同，就不存在洽商变更问题了，就连设计意图的变更也不给予总承包商以费用的调整。2.3业主项目管理人才缺乏，导致总承包在实际工作中困难重重。业主方项目管理人才和知识的缺乏往往经常引起与总承包商的扯皮。虽然国家同时也在大量推进项目管理服务方式和政府投资工程强制实行监理制，但在项目的实际运作中，业主的意见往往将产生重要和关键性的影响，尤其在项目前期和总承包合同谈判阶段特别明显。由于业主缺少真正精通项目管理的人才，不了解和掌握总承包工程的运行规律和规则，在项目实施过程中与总承包商难以沟通。例如：在总承包合同谈判阶段业主常常提出一些明显不合理的价格和责任条款。目前，我们国家在培养项目管理人才方面往往只注重于承包商的建设项目管理知识、人才的培养，对业主方的项目管理人员既没有资质上的要求，又没有进行严格的培训，导致在建设项目管理上的决策权力与其管理知识的不相适应。2.4总承包商自身方面存在的问题工程总承包最大的特点是实行设计、施工一体化，总承包商可以把资源最佳的配置、结合在工程项目上，减少管理链和管理环节，充分体现总包协调和整合能力，有利于优化设计方案，对缩短工期、保证质量、控制投资，节约资源发挥重要作用。但是，由于多种原因，总承包商在自身方面还存在着诸多问题。(1)总承包项目管理组织和体系不健全。工程总承包不仅要求总承包商承担项目的设计、施工和采购工作，关键是要求总承包商作为总包方要建立健全系统、完善和科学的总承包组织管理体系，并从企业的经营战略、项目管理理念、现代化管理方法和多形式的承包模式等，全面、全方位、全过程都要发生根本性的变化。目前，虽然部分大型建筑业企业(集团)成立了工程总承包部或工程总承包公司，但不少企业在组织机构、服务功能等方面还根本不能满足工程总包的要求，缺乏与工程总承包相适应的组织管理体制与项目管理目标体系。同时，由于项目管理信息技术和管理手段的落后，很难体现工程总承包对项目组织和体系的根本要求，加上技术开发与应用能力不足，与国际型工程公司更是相差甚远。(2)总承包商内部运行机制不合理。大多数总承包商对总承包管理模式尚未进行全面深入研究，还没有真正理解和把握其运行规律，加之原有项目组织方式和习惯势力的影响和制约，在总承包内部运行模式上依旧按照原有的方式进行运作，使得工程总承包的优越性难以充分发挥。更有甚者，有的总承包商其企业内部的设计、采购和施工未形成有机整体，内部业务链相互脱节，从而导致在设计上的优化设计缺乏条件和动力，在采购上对设计意图不能全面把握造成采购不及时甚至错误，这就从根本上违背了进行工作总承包的初衷。(3)总承包商的功能不匹配，据中国建筑业协会工程项目管理委员会的调研发现，凡是开展工程总承包较好的建筑业企业多数兼具设计和施工功能，特别是随着“边设计、边施工”模式越来越多地被业主采用，建筑业企业单纯的“按图施工”已远远满足不了建设市场的要求。但是，由于国内市场发育以及资质壁垒等原因，以施工为主体的建筑业企业在国内开展工程总承包业务一般都局限于深化图设计一施工总承包和采购一施工总承包，真正涵盖设计、采购、施工全过程的相对较少。而设计企业在施工管理和项目管理上又普遍的缺乏经验，这也很大程度上制约了总承包的发展。(4)总承包商的基础管理薄弱，价格数据库不完善。目前，绝大部分总承包企业的价格数据库不完善，有的甚至还是空缺。这主要是长期受到国内实行的统一定额管理体系的影响，价格数据库尤其是设备价格数据库的缺乏或不健全，将会对总承包商产生极大的经营风险。(5)总承包商缺乏复合型的国际工程总承包管理人才，国际市场竞争力薄弱。目前，国内大多数总承包商能掌握现代项目管理知识的并适应海外项目要求的项目经理、商务管理、工程造价、合同及法律管理、融资人员还比较缺乏，这就极大地制约了国外业务的发展，也影响了在国外项目执行的效率与效益。同时，建筑市场开放以后，国外总承包工程公司的大量进入，由于国内总承包商复合型人才的缺乏，制约了与国外公司竞争或合作的能力。3解决问题的对策针对国内在总承包管理方面存在着一些问题，笔者提出以下解决问题的主要对策。3.1鉴于国家政策法规方面存在的问题。一方面各级人大和政府部门应尽快完善政策法规，创造良好市场环境;另一方面要强化法律法规的执行力度，切实推动总承包管理的发展。(1)要修订、充实和完善现行的法律法规，增加有关工程总承包条款。尽快出台严密的、符合国际惯例的工程总承包管理办法、工程总承包合同文本、工程总承包招投标等规章制度。用法规形式明确工程总承包模式，特别要加强对业主肢解建设工程进行明确的规范。例如：凡是符合工程总承包标准与规模的建设项目，要求业主一般不得平行发包或化整为零，否则视为违规。可喜的是，政府部门已在行动。例如：中国勘察设计协会建设项目管理和工程总承包分会受建设部的委托，已经召开了工程总承包合同范本和工程总承包招标投标管理办法专题研讨会，工程总承包合同范本和招标投标管理办法将会颁布实施。(2)国家应当切实解决工程总承包企业的市场准入问题。要结合贯彻实施行政许可法，修订和完善现有企业资质等有关规定。特别要围绕工程总承包企业的资质转换这个核心问题，通过改造和重组调整勘察、设计、施工、监理企业组织结构，建立以核心层为主的集团型企业的方式和途径，通过资质转换，充实专业科技人员，调整企业智力结构，增强科研、设计、施工、采购一体化能力的方式和途径，通过增设相应资质，调整企业经营结构，实现多元化经营和跨国经营的方式和途径。从而建立起企业集团化、管理集约化、经营综合化、产业国际化的体制。(3)政府