引进社会资金参与土地整理工作的模式-土地一级开发模式(讨论稿)国家土地储备管理办法要求土地储备机构应将生地、毛地开发成熟地，使之具备供应条件。但目前土地储备机构往往没有足够的财力和人力进行大规模的土地开发工作，面对这种现实情况，就土地一级开发模式进行了积极探讨。土地一级开发市场化运作模式可以发挥社会、企业的力量，代替政府完成必要的土地储备工作，解决土地储备机构资金、人力不足及信息不对称的问题，增强政府的土地供给和市场调节能力。土地一级开发向“市场运作”转变，未来或将有更多的社会资金参与到土地一级开发中来，成为一种新兴的政府融资模式。一、土地一级开发概念及开发主体所谓土地一级开发，是指按照城市功能定位和经济发展要求，依据土地利用总体规划和城市规划，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、制定土地用途及规划设计、地上及地下市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发的主体按宪法和土地管理法的相关规定，应当是当地政府。然而现实情况是，如果政府来做这个工作，面对这么大量的土地，政府却很难拿出这么多钱；另一方面，如果由政府充当开发主体则意味着需要有一个庞大的行政机构来支持。目前是政府和企业联合开发的情况居多。国土资源部土地利用司副司长冷宏志表示，一级开发权的获取应该采取公开招标的方式，但是现在很多地方并不是这样做的。二、土地一级开发相关法规政策国土资源部新闻办的毛先生对经济表示，土地一级开发是个很复杂的问题，目前并没有全国性的政策法规，各地也只是在探讨试点阶段。2005年9月北京市国土资源局等四委办局联合印发了北京市土地储备和一级开发暂行办法，2006年5月23日北京市国土资源局下发了北京市土地一级开发项目招投标暂行办法。据了解，北京出台的北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法和此前的北京市土地储备和一级开发暂行办法均已上报给了国土资源部。但至今国土资源部并没有明确表态。另外，由于此项政策的制订和实施部门均为北京市国土资源局和下属的土储中心，北京市政府也没有明确表态。2006年3月，杭州市政府办公厅下发了关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见；7月，海南省政府出台关于规范企业参与成片开发的通知，两者虽然没有出现土地一级开发的字样，但实际上就是针对一级开发的专项政策。三、土地一级开发企业回报据土地利用司副司长冷宏志的介绍，因为在土地一级开发权获得上没有形成市场，回报也就是政府和企业之间来谈，里面有一个定价合理不合理的问题，也有可能把下一步政府出让金变为利润的一部分。按照北京市的规定，土地一级开发利润最高不超过8了。北京市2006年4月份挂牌的丰台区成寿寺路甲一号住宅小区用地，是由北京市正江房地产开发有限公司进行的土地一级开发。该土地的挂牌起始价为26971.72万元。这个价格中已包含了政府应收取的出让金、土地开发的全部成本，以及土地一级开发的合理利润和交易的相关税费。最终由该公司经64轮竞价过程，以3.41亿元中标，取得了商品房开发用地的权利。四、北京市有关一级开发的相关情况1、地方政策2005年9月北京市国土资源局等四委办局联合印发了北京市土地储备和一级开发暂行办法，2006年5月23日北京市国土资源局下发了北京市土地一级开发项目招投标暂行办法。北京市是全国第一个推出土地一级开发招标管理办法和通过公开、公平、公正的市场竞争模式确定土地一级开发实施主体的城市。2、一级开发现状2007年1月9日，北京市国土资源局公布了首批土地一级开发项目招投标结果：门头沟新城子地区21-218号用地和石景山区南宫住宅小区土地分别由北京天泰兴业置业发展有限公司和北京世纪龙泉房地产开发公司中标。通过招投标方式进行土地一级开发在全国尚属首例。购买石景山地块标书的企业达到了53家，门头沟地块购买标书企业达到了39家，其中也不乏首创、万通、万科这样的大型企业。但在最后招标中，仅有三家企业真正投标。北京市国土资源局副局长张维表示，北京将有90多个项目、约5000公顷土地在未来2至3年完成土地一级开发，北京将全面推行土地一级开发招投标制度。3、一级开发利润按照北京市的规定，土地一级开发利润最高不超过8。通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用(即利润)不高于土地储备开发成本的2%。开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和市政建设等手续并组织实施，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。有业内人士认为是8%的利润率偏低。对此，北京土地储备中心主任陈倩表示，8%的利润是在除去前期征地费、市政建设费和贷款利息等一切成本之后的利润率。在开发商投入35%的自有资金后，实际的资金回报率要高于8%。她还强调，“利润高低是通过市场竞争来完成的，8%只是一个基本的标准，实际上一级土地开发的利润是市场竞争的结果。”据土地储备管理办法，负责土地储备（包括土地前期开发，即一级开发）的实施机构是土地储备中心或授权行使土地储备中心职权的相关政府机构。实质上，企业参与土地一级开发是接受政府委托，按市场化运作的方式、完成土地前期开发行为。可见，政府与从事一级开发企业间的关系符合民事法律关系中的委托合同和承揽合同关系，根据相关合同关系的基本特征，受托人接受委托人的委托后，应根据委托人的知识、要求及相应的标准、方式处理、完成委托事项，委托事项完成后，应按照约定的标准交委托人验收，委托人按照约定支付受托人报酬。 土地储备开发项目的具体流程：一 土地储备开发项目的要求 土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地不受年度土地利用计划的制约）及土地储备开发计划。 二土地一级开发的程序 （一）原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门得同意后向国土局提出土地一级开发申请。 （二）国土局受理申请并进行土地开发项目预审。 （三）通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括：待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。 （四）编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。 （五）通过联审会的项目确定土地开发主体 1、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。 2、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议 （六）土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续 (七)如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。 （八）在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。 组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。 （九）组织验收 建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容： 1、审核土地一级开发成本 2、组织验收土地开发程度是否达到合同的要求 3、根据委托合同支付相应土地开发费或管理费 4、纳入市土地储备库 可加入之前表格。由政府作为开发主体投资，委托拥有社会资金的开发企业具体实施。从一般操作看，政府主导一级开发模式为：一、 委托：土地储备中心或授权行使土地储备中心职权的相关政府机构通过合法途径确定土地一级开发企业，签订土地一级开发委托协议，明确受托开发企业、土地的范围、成本、期限以及条件，土地一级开发成本底价内涵可包括：征地、拆迁补偿费、回迁房建设费用及有关税费；收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用；市政基础设施建设有关费用；贷款利息；一级开发过程中发生的评估、工程监理等费用及不可预见费；开发企业的合理报酬 (一般为前期成本的2-15%)。 为保障资金安全，受托企业在签订土地一级开发委托协议中，约定出资的前提条件，如将政府对确定土地一级开发的主体地位、土地一级开发内容、合作方式、投资收益模式、资金保障等原则事项的批复同意列为出资的前提条件。在项目实施前，将收益分配事项纳入今后项目出让收入地方基金支出的预算管理，从而保障资金及投资收益安全。 因企业投资一级土地开发承担投资风险，同时由企业负责土地一级开发的管理并按照承担市场风险的方式体现收益，是符合投资行为的主要法律特征，可约定一级开发企业参与竞投受让国有土地使用权，在二级市场获取土地进行商业开发。二、 土地平整：由受托开发企业按照签定的土地一级开发委托协议，开展征地、拆迁、平整、安置及基础设施建设工作，达到：四至范围清楚，面积准确；权源清楚，权属无争议；征地拆迁程序合法，补偿安置到位；地上附着物、他项权利、经济责任清楚；报件资料及相关资料齐全；一级开发基本建设程序审批完整；工程质量达到国家验收标准，并附有相关政府验收证明；工程费用结算清楚，费用支付无争议；提供区政府认定的一级开发的总成本。完成土地平整工作，满足净地供应的条件，为下一步土地出让、挂牌上市工作做准备的。三、 土地招拍挂上市：土地招拍挂出让时，受托开发企业和其他开发商以同样的身份，平等参与该开发地块土地使用权的竞买，确保土地出让的公开、公平、公正。允许将前期支付的土地整理成本作为履约保证金，该成本包括征地、拆迁补偿费、回迁房建设费用及有关税费；收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用；市政基础设施建设有关费用；贷款利息；一级开发过程中发生的评估、工程监理等费用及不可预见费；开发企业的合理报酬。一级开发土地进入市土地交易中心实施公开交易：按照“成本债务全覆盖”原则，将土地开发的直接成本、间接成本和该土地上应分摊的政府投资项目融资贷款本息全额计入土地收储成本。1、 受托开发企业顺利摘牌：开始土地二级开发，政府拿到土地溢价出让收入，完成土地一级开发。2、 受托开发企业没有摘牌：开发企业按约定在土地出让后可优先收回投资成本并获得相应的投资合理报酬，同时土地增值收益的一定比例分配给受托开发企业（一般为50-70%）。 政策风险： 对于由企业来进行投资，约定承担风险及分享土地出让收益，目前尚缺乏明确的法律或者政策依据，存在很大不确定性。而国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支各工作组要指定一名人员承担信息报送工作，负责搜集和整理本组及相关成员单位的各类信息，经组长审核把关后及时报综合组，每周至少报送一条工程进展信息，每季度报送工作总结。