编好土地利用总体规划促进松江新城建设发展.2001.08.09来源：筑龙网 2001年8月9日一、编制土地利用总体规划是促进松江新城发展的保证加快城市化进程、实施城市化战略，是21世纪上海经济与社会发展的重大目标之一。松江新城在上海城市规划体系中处于新城建设试点地位，又是上海三大城镇发展轴之一的沪杭发展轴中的重要城镇。因此，建设松江新城是实施上海“十五”计划重要任务。随着建设标准和水平的提高，人们对规划（特别是对城市发展规划）的作用和意义有了充分的认识，为使松江新城以暂新的面貌出现，还采取了国际招标的形式进行特色风貌规划设计并取得了成功。松江新城土地利用总体规划的编制与城市规划编制一样，得到了松江区委、区府领导的重视与支持。但是有人觉得，土地利用总体规划好象是个“框框”，会束缚手脚，限制建设和发展；也有人认为，不编制土地利用总体规划就不能批地，编制土地利用总体规划是一种被动行为：甚至有人还存在“编制归编制、用地归用地”的不正确思想；等等。这是松江新城建设发展中的思想障碍。我们知道，建设和发展离不开土地。在实施松江新城建设的战略目标过程中，土地是最宝贵的、不可再生的资源，土地利用涉及到贯彻执行国家的土地利用法律、法规，其合理性、充分性直接关系到新城建设的经济效益、社会效益和生态效益。所以，对松江新城的土地利用进行全面规划是十分必要的。编制松江新城土地利用总体规划，是根据松江国民经济和社会发展对土地的需求以及区域的自然、社会经济条件，对土地利用进行较长时间（10年左右）的、全面的、科学的宏观战略措施，从而对国民经济各部门用地规模在一定地域空间和时间上进行总体配置，并正确处理对土地资源的开发、利用、保护和整治的一项重要而必要的举措。总而言之，土地利用总体规划不仅不是限制松江新城发展的“框框”，而是为松江新城建设在土地利用上达到最有效性和合理性提供依据，是为松江新城建设和发展提供土地保障。二、调研和分析是编制土地利用总体规划的基础土地利用总体规划需要根据土地利用现状调查提供基本的土地信息来制定。因此，对土地现状的调查分析是第一个环节。松江新城是一个新划定的行政区域，涉及土地面积约91.8平方公里，由原松江、茸北、仓桥三镇、市级工业园区和新桥、车墩、华阳、佘山等四镇的部分区域组成。国土资源部曾于2000年组织过国土资源大调查，鉴于这次大调查要求高、资料新，从而为松江新城的土地现状调查创造了有利的条件。同时，松江区及有关集镇2000年的人口普查资料和松江区“九五”计划执行情况总结和“十五”计划，又为我们提供了松江新城的人口资料及经济发展的背景资料。通过调查收集有关资料，我们进而做了如下分析研究：从土地利用现状看，松江新城共有农用地4154.27公顷（占地面积的45.26）。其中耕地（含园地、精养鱼塘）3585.83公顷（占土地总面积的39.06）；建设用地4334.36公顷（占土地总面积的47.22）。其中城镇用地1317.47公顷（占土地总面积的14.35）工矿用地1422.15公顷（占土地总面积的15.49）；交通用地958.23公顷（占土地总面积的10.43）；农村居民点用地602.75公顷（占土地总面积的6.57）；未利用土地690.94公顷（占土地总面积的7.52）。由此分析松江新城的土地利用现状的特征是：（一）土地利用率高。农业用地与建设用地之和占土地总面积的比例达到92.48。（二）工业用地相对集中。市级工业园区与仓桥镇、茸北镇三个工业园区与仓桥镇、茸北镇三个工业园区用地总量占新区工业用地总面积的95.03。（三）人均建设用地指标虽然超标，但低于松江全区的水平。松江全区人均建设用地指标为212.47平方米，松江新城则为195.8平方米。（四）土地资源总量有限，供求矛盾较为突出。松江新城区域范围91.8平方公里中，已批准的建设用地面积43.3平方公里，占土地总面积的47.22。新城现有耕地总量35.9平方公里，既要作为新城建设用地的后备资源，又要进行有效的严格保护。从人口情况看，在松江新城区域范围内，现有常住人口人，流动人口13250人。因划入新城范围的松江镇已基本城镇化，新桥、茸北、华阳等三镇的城镇化水平也已相当高。故城镇非农业人口可按70估算（松江全区的平均城市化率接近40），则非农业人口约人，农业人口约为60277人；若将外来流动人口按30折算计入非农业人口，则非农业人口相应为人。从经济发展情况看，2000年松江区GDP达30.89亿元人民币，比上年增加14.0。其中，第一产业8.8亿元；第二产业79.89亿元；第三产业42.2亿元。人均GDP26416元。松江新城区因属新划定的区域，没有专项统计，但从其中仓桥镇为松江区的核心区域、华阳镇的镇区范围划入新城等情况综合分析，松江新城在松江区的经济社会发展中处于十分重要的地位。以上资料和分析可以告诉我们，松江新城建设和发展的重要意义，新城建设对土地的需求以及新城用地需要注意和重视的问题，为编制松江新城土地利用总体规划和新城土地利用政策打下了良好的基础。三、准确定位和确立目标是编制土地利用总体规划的前提土地利用总体规划对建设用地的平衡和分解，取决于该地区的功能定位和建设目标。对一个区域或城市的定位，又取决于该区域或城市在整个地区乃至全国的地位及其与周边地区、区域的关系，还取决于该区域城市建设的主要功能目标。定位过高或建设的主要功能目标与周边地区的重叠，可能会盲目地扩大用地，造成土地与周边地区的重叠，可能会盲目地扩大用地，造成土地资源的浪费；定位过低，建设的主要功能目标不明确或不切实际，又可能使土地供给会给建设用地造成“瓶颈”，影响该区域或城市的建设和发展。因此，对区域或城市的定位和建设目标的确定要讲究准确性。对建设目标的设置还要注意阶段性。对建设目标的设置还要注意阶段性。对建设目标的设置还要注意阶段性。区域或城市的定位、建设目标的确定和土地利用总体规划的制定都是同级人民政府的职责，只要在思想上有充分的认识，定位与目标两者的协调和衔接是完全可能的。松江新城在上海城市规划体系中处于新城建设试点的地位，其城市定位和建设目标是：体现上海郊区综合实力与水平，人居环境优越的中等规模，又具有深厚文化内涵和底蕴的文化旅游型园林城市。根据以上定位和建设目标，在制定松江新城土地利用总体规划时，应对城镇建设用地（包括居住用地、教育用地、绿化用地等）给予充分考虑。对工业用地则要予以一定控制，以免工业用地过多，对人居环境、文化旅游型园林城市的定位和功能造成负面影响。为使松江新城建设和发展有一个较好的产业支撑，在新城建设初期可以考虑适度规模的工业用地，在供地时间上可以相对集中，并对其提出合理、集约用地的要求。四、正确处理开发和保护的关系是编制土地利用总体规划的原则新土地管理法第3条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划、严格管理，保护、开发土地资料，”的规定和江泽民总书记“在保护中开发、在开发中保护”的重要指示，任何地区和区域土地利用总体规划的制定，都必须正确处理开发和保护的关系。松江新城是松江区和上海市未来五至十年重点建设和发展的区域，同样要正确处理开发和保护的关系。为保证松江新城的开发建设用地，可以根据松江新城建设用地需求预测，将原划入新城区域的耕地保有量和基本农田保护区指标适当核减，分解到区域内其他镇，以保证重点建设区域的用地需要；其次，供地节奏要紧随建设和发展的计划部署，暂时未转并拢为建设用地的也要先保护起来。具体做法上可以将规划上可能转为建设用地而暂时不用的基本农田先调整为一般农田，将规划确定为农业区的耕地划入基本农田保护区，有效地保护起来；从实际情况来看，实现松江全区的基本农田保护和耕地保有量目标已相当艰巨，而这个刚性指标又是不经批准不能随意核减的，松江新城也应尽可能地为实现全区的基本农田保护和耕地保有量目标尽责。五、重视同其他规划的衔接是实施土地利用总体规划的要求土地利用是直接服务于一个地区或区域当前和未来社会、经济发展的，因此，编制土地利用总体规划，除了须服从国家的相关法律法规外，其基本依据就是当地的社会、经济发展规划和计划。我们在研究松江新城土地利用总体规划时，要把松江新城建设的目标和要求作为重要前提，来考虑新城土地利用的总量和结构分布；同样，在“十五”期末对松江新城社会、经济发展的执行情况进行总结时，又可为下一阶段调整松江新城的土地利用规划提供更可靠的依据。新土地管理法第22条明确规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地的规模。”“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”这是土地利用总体规划和城市规划、村庄和集镇规划的之间的法定关系，之所以要把它们的关系从法律上予以明确，就说明了两者关系的密切和重要。土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村镇用地在内的全部土地作出统筹安排；城市规划、村镇规划是在一定时期内城市、村镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据。两个规划的协调意味着新城建设的高起点和高效率以及土地资源的合理、集约利用。如果两个规划成为“两张皮”，则结果肯定相反。正是基于这样的统一认识，在松江新城土地利用总体规划部门互相配合、共同研究，在讨论土地利用总体规划时请规划部门参与；在论证城市规划时，请土地管理部门参加，力求两个规划的协调和衔接，为今后两个规划的实施打下良好的基础。六、跟踪管理和阶段考核是实施土地利用总体规划的措施土地利用总体规划的编制在相当程度上，是以各项预测和其他有关规划为依据的，而其实施又需要有相当长的一个时期，期间可能会出现一些不可预见的情况，为使土地利用总体规划贴近社会、经济发展的实际以便更好地为其服务，跟踪管理和阶段考核是很有必要的。我们设想，为了保证新城建设对土地的需求并在起步阶段给予支持，可以在用地计划指标上给予一定的“弹性”，然后进行跟踪管理。如果新城的速度和质量，发展和建设超过我们预见，则“弹性”指标可以转为“刚性”指标；如果新城的速度和质量发展和建设正如我们预见，则可逐步抽回“弹性”指标，以正常指标支撑其发展和建设；如果万一新城的发展和建设遭遇不利情况暂时受阻时，还可调整指标，以免盲目投资和对土地资源的浪费。我们还设想，在这一轮规划的中期（2005年）前后，对松江新城发展建设中的土地利用状况进行考核和评价，并据此对未来五年新城土地利用状况进行考核和评价，并据此对未来五年新城土地利用的规模、方向等作出适当调整，以使其更利于新城的发展和建设。松江新城特色风貌区规划解读.2002.12.232002-12-23 9:00:00 施 华 来源：理财周刊第87期松江有较好的设施环境，沪杭高速公路、沪杭铁路、嘉金高速公路等经过松江，可拥通衢之便，以佘山国家旅游度假区为代表，一批高档次的文化娱乐设施，高档次别墅区已经建成。日前松江新城特色风貌区规划方案出台，也给我们展示了一幅新的画卷。新城引入泰晤士小镇风情位处松江新城西区，以别墅为核心开发建筑物，规划面积1平方公里的特色风貌区于近日全面动工。之前，有国内外90多家房产商竞相争夺开发建设权。动工消息一经媒体发布，即引起国内外人士关注，其中，那些来自世界各地落户松江的60多家国际著名跨国公司职员，更是犯急，早早向新城公司询问有关情况。特色风貌区合适松江新城的城市布局吗？它的详细规划究竟如何？建成后的住宅形态会是怎么样？建设工期的时间表怎么排？允许投资购买的最早日期是哪一天？这些问题，也是广大读者关心的信息。为此，本刊专程走访了具体负责该风貌区规划、开发、建设的上海松江新城建设发展有限