中央环保督察面临的法治困境与出路一、实施中央环保督察的重要意义加强对生态环境保护工作的监督管理是克服环境治理中政府失灵的通行做法。从试行区域环境保护督察到全面实施中央环保督察, 我国的环保监督管理体系不断深入发展。中央环境保护督察是指由中央主导开展的环境保护督察, 是我国加强生态建设和环境保护工作、健全生态文明制度体系的一项制度, 同时也是我国环境监管模式的重大改革。在生态文明建设中, 实施中央环保督察具有重大意义:(一) 落实环境保护党政同责的需要生态环境具有公共性、非竞争性和非排他性特征, 是一种典型的公共物品, 其生产、交换及消费都无法通过市场机制来实现, 因此, 只能将生态环境作为共有财产委托给政府, 政府利用其行政权力的普遍性和强制性, 能够使生态环境效益惠及所有社会公众, 同时又能避免搭便车行为的发生。环境保护作为公共事务, 是政府的基本职责之一, 事实上世界各国的环境保护均主要依靠环境行政权力的运用。41我国的宪法环境保护法大气污染防治法水污染防治法等法律都明确规定了政府的环境保护职责以及责任追究制度。但在我国政治与行政一体化的体制下, 行政对政治的依附导致公共资源都倾向于党委, 环境行政决策权力大多集中于党委部门, 地方政府行使的主要是环境行政执行权。而根据环境保护法第六十八条的规定 (1) , 环境问责的主要对象是直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 很难追究到政府主要领导的责任, 更无法追究到党委的责任。缺失了责任追究制度的约束, 党委以及政府主要领导干部就不会重视环境保护, 也容易产生不负责任的决策心态, 这是导致环境污染、生态破坏的根本原因。为了解决这一问题, 20XX年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行) , 该办法首次将地方党政一把手作为同责的追责对象。党政同责的提出能实现对党委政府的全覆盖, 并抓住了领导干部中的关键少数, 从而能有针对性地解决权责不一、问责软弱等问题。中央环保督查通过建立党政同责和一岗双责的督政问责体系, 充分发挥我国的制度性优势, 从而把环境保护工作从以往的弱势部门单打独斗提升到执政党政治责任与政府行政责任高度结合、紧密配合、责权整合的新高度, 实现了环境保护地位与力度的跨越式发展。概而言之, 中央环境保护督察是新时期加快生态文明建设、落实党政同责环境保护的一项规范化、常态化的核心制度。(二) 提高地方政府环境治理绩效的需要20XX年1月1日, 号称史上最严的新环境保护法正式实施, 但是被寄予厚望的环保法并未能有效减少我国层出不穷的生态破坏和环境污染事故。这些事件的发生原因直指环境执法不力、政府环境治理失灵。在我国的环境保护和污染治理实践中, 中央政府和地方政府之间存在委托代理关系, 中央政府负责制定政策、法规, 指导并协调地方政府的环境执法工作, 地方政府则负责落实中央的各项环境法律法规, 贯彻执行各项环境政策, 地方政府在中央政府和之间扮演着中间人的角色。再加上向上负责的任期制和分权的财政体制, 地方经济发展会给地方官员带来更多的显性政绩和官方激励 (2) 。而竞争到底理论认为, 地方政府在与其他地方政府的资本竞争中, 会倾向于放松环境规制, 以牺牲环境质量为代价吸引投资, 地方政府相继降低环境规制的最终结果是环境零规制, 所有地区环境普遍恶化。正因为如此, 我国环境危机的原因通常被归咎于地方环境治理失败。为了破解当前地方政府的GDP崇拜, 改变其重视经济发展、忽视环境利益的顽疾, 我国相继出台了党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行) 生态文明建设目标评价考核办法等文件, 力图将生态政绩指标纳入政府及官员政绩考评体系, 引导地方官员将工作重心转移到生态文明建设上来, 从而确保中央生态环境保护和污染治理的政策、措施能得到有效部署和坚决执行。在生态政绩考核中, 中央作为最终的委托人制定环境指标并强化考核, 各级地方政府向上是受托人, 向下转委托人, 这种委托代理的层级关系, 容易导致各级地方政府利用自己掌握的生态环境信息优势, 通过绩效信息造假、绩效目标置换来共同应付来自中央和上级的考核检查。这种地方集体共谋式应对容易造成生态政绩考评失灵。而规制地方政府共谋关系的最好途径就是启动高规格的中央环保督察。中央环保督察作为一种替代机制或纠错机制, 能根据高层意志和从严、从快、从重的铁血手腕, 来打破制度执行中的惰性与效力递减, 从而避免地方政府常规环境治理的失败, 提高治理绩效。(三) 避免政治合法性衰降的需要从政治学角度分析, 生态环境是人类赖以生存和发展的基础, 环境质量的好坏直接关乎全体公民的切身利益。亚里士多德认为, 政治应当以善为基础和目的, 政治上的善即是公正, 也就是全体公民的共同利益100。因而, 政府承担环境保护责任, 是实现全体公民共同利益的需要, 也是政府获得以善和正义为代表的政治合法性的需要。我国是单一制国家, 地方政府作为受中央政府委派的地域性政治实体, 一方面要执行中央的路线、方针、政策, 另一方面也要承担推动当地经济发展和提供当地所需公共物品的重任。当前我国环境管理体制的基本特征之一是国家宏观驱动, 地方负责落实, 在具体的生态文明建设和环境保护中, 具有自身利益的地方政府通常会采取功利主义的态度, 为力争任期内的效益最大化而采用牺牲环境利益的短期行为, 从而导致中央政府环保制度安排向下传递的滞留和折扣。巨大的资源浪费和环境破坏会威胁到社会公共利益, 进而造成社会矛盾激化, 严重损害了政府形象。按照卢梭社会契约论的思想, 在生态文明建设和生态环境保护领域, 政府既然接受了人民的委托, 就必须承担起实现和维护环境公共利益的职责, 如果政府不能够为人民服务, 就会失去存在的民意基础, 同时也失去了存在的合法性, 信任危机就此发生。向民众负责是任何类型政府取得统治合法性的来源之一, 社会信任和认同基础的销蚀则意味着政府合法性的衰降。生态环境作为典型的公共物品, 关系到最广泛的公众利益, 中央环保督察本质上是对社会需求的回应, 督察的实施能以雷霆之势实现对环境责任的追究, 能及时纠正地方党委及政府的环境不作为、不担当, 这将有利于恢复、增强政府的生态公信力和生态政治合法性, 从而维护并提升政府的正面形象, 避免政治合法性的衰降。二、中央环保督察面临的法治困境中央环保督察在首轮覆盖全国31个省 (区、市) 的环保风暴中, 开出约亿元环保罚单, 问责超万人。督察有此成效的直接原因是中央权威的强力介入, 在全面从严治党的背景下, 各地各级领导干部迫于政治压力不得不重视环境保护工作。中央环保督察依托国家的专断性权力, 通过自上而下的方式动员、调动体制内的各种资源与措施, 这种运动型治理方式虽然能强力推进环保督查工作并在短期内取得效果, 但其面临的法治困境, 无法保证治理效果的可持续性与制度运作的长久性。(一) 中央环保督察的法律依据存在问题目前, 中央环境保护督察主要以环境保护督察方案 (试行) (以下简称督察方案) 为依据来开展督察工作。该督察方案首次明确了环境保护督察的对象、组织、内容和程序, 既为落实党政同责提供了规范依据, 也为推进全面环保督察制定了行动指南。督察方案是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文, 根据中国共产党党内法规制定条例第四条的规定:党内法规的名称包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种形式。因此, 督察方案在性质上并不属于党内法规, 只是效力等级较低的党内规范性文件。此外, 督察方案只标识了中共中央办公厅的发文字号, 没有标识国务院办公厅的发文字号, 根据党政机关公文处理条例第九条第五项联合行文时, 使用主办机关的发文字号的规定, 该文件亦不属于行政法规范畴, 只是国务院办公厅印发的公函类行政规范性文件。正因为督察方案的效力过低, 目前的督察工作只能采用临时性、个别性的授权, 以督察组的名义代表党中央、国务院进行督察。中央环保督察实施的法律依据效力等级明显偏低, 其权威性、严谨性、指引性、可预测性无法与具有严格制定程序和特定表现形式的行政立法和党内立法相提并论, 而这样的差异不利于中央环保督察持续稳定地开展, 无助于运动型环境治理向常态型环境治理的转变。(二) 中央环保督察问责存在法律问题严格责任追究是确保中央环保督察取得实效的重要因素。中央环保督察在首轮全覆盖的督察中问责超过万人;在回头看结束后, 共计问责4305人。问责力度之大、问责范围之广, 都是前所未有的。但是, 从法治建设和权力约束的角度来看, 中央环保督察问责依然存在一些需要认真思考的法律问题:首先, 对于问责的法律依据, 督察方案只是简单言明按照有关规定处理依法依规进行处理。而我国现行的环保问责法律依据主要有两类:一是国家法律中的相关依据, 主要有公务员法第九章、环境保护法六十八条;二是相关党内法规, 主要就是党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行) 。这两类适用依据的问责对象存在重叠, 督察问责究竟应该适用什么问责依据, 这涉及到党内法规与国家法律的衔接协调问题。其次, 中央环保督察是实现生态环境保护党政同责的重要制度安排。相较于传统的问责政府, 党政同责一方面扩大了问责对象范围, 另一方面由党委主导的问责机制也加大了问责压力。但如果解决不了党委和政府在环境保护中的权力及责任划分问题, 那么从政府负责到党政同责, 只是从一种隐藏的模糊到另一种明示的模糊。11最后, 我国从环境保护法到大气污染防治法等法律, 再到水污染防治行动计划等配套政策, 建立起了较完善的政府环境保护目标责任制与考核评价制度体系。中央环保督察的问责主体、问责对象、问责方式都与政府环境保护目标责任制存在重叠, 如果协调不好, 在实践运行中容易出现多头检查重复问责的弊端, 从而会对地方政府、相关部门的日常行政管理工作造成不必要的影响和负担。(三) 中央环保督察中的公众参与存在问题中央环保督察在性质上是由党委主导的环境巡视制度, 一方面体现了党委对环境保护的高度重视, 另一方面也提升了环保问责的威慑和压力。因此, 与其他的环保制度相比, 中央环保督察能更有效地督促地方党委政府履行环境保护主体责任, 进而全面提升生态文明建设水平。由党委主导的环境督察是通过党内追究机制来实现的党政同责, 本质上仍属于同体问责, 缺乏外部监督的时候容易出现难以克服的缺陷。并且, 鉴于党委在我国政治格局中的领导地位, 如何对党委权力进行监督更是一个有待解决的难题。11虽然不管是第一轮的全覆盖督察, 还是回头看的督察整改, 督察组及被督察对象基本都按照督察方案的要求向社会公开了督察意见和整改方案。但是督察方案并未对环保督察的具体程序做公开要求, 公众只能通过有限的新闻报道了解中央环保督察的片面零散信息, 具体督察工作的进展部署、督察整改的落实情况、督察问责的实际处理结果都难以通过官方、公开途径获知, 这就使得公众无法参与环境督察, 更无法对环保督察主体自身进行监督。而在络和自媒体高度发达的信息时代, 公众的环保意识越来越强, 面对与日俱增的环境污染与生态破坏事件, 公众早已不满足于命令控制型环境治理模式下的局外人角色, 建立中央环保督察的公众参与机制, 使得社会公众拥有对于环境督察工作的知情权、话语权和监督权, 既能尊重其参与环境治理的意愿, 也能利用其参与形成对环保督察权力的外部约束。三、中央环保督察的法治化出路实施中央环保督察是新时期、新常态下环境保护的需要, 是督促地方党委政府认真落实国家环保法律法规和决策部署的有效方法之一。但是在首轮督察以及回头看中所暴露出的法治困境, 却在一定程度上削弱了督察实效。对此, 需要进一步完善督察方式, 在常态化的同时, 也