关于农村地区中小学闲置校产处置问题的思考郎溪县教体局 席启安随着城镇化进程的加快和人民群众对优质教育资源需求的不断增强，大量人口向城镇集中，大批适龄少年儿童向城镇聚集，导致农村地区教育布局调整的加快，许多中小学土地、校舍闲置，形成大批闲置校产。由于种种历史和现实原因，这些闲置校产在部分地方未能得到科学、及时、有效的处置，形成了一类无法回避、不容忽视的问题。下面，笔者结合我县实际，谈谈关于此类问题的思考和体会。一、成因和现状分析（一）历史成因闲置校产问题的产生由来已久，原因多样、错综复杂，概括起来大致有以下几个方面：1、源于特定历史时期对法律法规的误读和行政决策的盲动。上世纪90年代，随着义务教育法和教育法等教育法律法规的颁布实施，各级政府尤其是县乡两级政府对教育的热情和关注度空前高涨。在“分级办学，分级管理”的教育体制下，由于对义务教育法关于适龄儿童少年“方便就进”原则的片面理解和误读，导致“村村点火，户户冒烟”，大批村级小学一涌而起，这是导致农村地区日后出现大片闲置校产的基础性原因。以我县为例，1999前后，我县共有17个乡镇176个行政村，仅村级完小就达176个。2、源于特定历史时期政治运动式的强力推进。在“提前三年实现两基”的政治口号推动下，不顾财力、强行上马，在财力投入严重不足的情况下，以所谓“几结合”即“县里拿一点、乡里筹一点、村里捐一点”相结合的方式动员村级组织投劳、投料、献地，用“大炼钢铁”的手法催生了一大批学校。这些学校产生之初，就存在着校舍与土地权属不同、权属不明、资产性质不清的问题。随着学校陆续停办，上述问题日渐暴露，导致目前出现权属纠纷、安全隐患等一大批问题。3、源于撤乡并镇等区划调整的外力推动。实现“两基”不久，各地陆续进行了新一轮的行政区划调整，乡镇村均大幅度合并压缩，突出表现在乡村两级，直接推动了教育布局调整。4、源于城镇化进程的加快和群众对优质教育资源需求的不断提高。随着城镇化进程的加快和群众对优质教育资源需求的不断提高，大量流动人口和学生向城镇聚集，导致大批学校“被撤并”。（二）现状由于中小学闲置校产问题，时间跨度长、成因多，目前现状十分复杂。以我县为例：1、根据闲置校园校舍学校类别可分为：中学一所，九所一贯制学校一所，搬迁后的中心小学三所，其余82所为村小或教学点。2、根据土地权属是否为国有划拨土地可分为：有国有土地权属证的学校5所，其余82所学校均无国有土地权属证。3、目前中小学校闲置校园校舍现状如下：仍然由学校管理的38所，占43.6%（其中：处于闲置状态的16所，由学校出租个人或村委会的22所）；被村委会占用的28所，占32.2%（其中：村委会用于对外出租的16所，其余则用于村委会办公或是闲置，少数房产已被拆除）；对闲置校产已进行置换的8所，占9.2%；被村民或孤寡老人使用的6所，占6.9%；学校与村委会共同管理或协议出租的3所，占2.3%；荒置的4所，占4.6%。二、及早处置闲置校产的必要性和紧迫性大量闲置校产长期得不到及时、科学、有序的处置，已经形成了一系列显性和潜在的问题，必须引起地方政府的高度重视。（一）、资产流失现象严重。作为教育固定资产的一个重要组成部分，闲置校产理应实现保值增值，为教育事业和乡村其它公益事业发挥效益。然而，由于多年来管理失序、失范甚至管理缺位，大量闲置校产未能产生应有的效益，发挥应有的作用，或完全闲置或低价租赁或被蚕食，造成资产流失浪费。（二）、管理缺失，形成大量安全隐患。义务教育以县为主管理体制实行以来，所有校产作为教育资产均归属县级人民政府，由教育主管部门代县政府行使监管、维护、处置等职责。然而，由于绝大多数闲置校产均处于村级组织管辖的地域范围，教育主管部门鞭长莫及、管理乏力，特别是对村级组织抢占的校产更是有心无力。另一方面由于名义上权属在教育部门，村级组织和其它实际利用者只享有使用权、收益权而不履行维护义务，权利义务脱节。由于此类校产大多为“两基”时期的产物，建设标准低，本身即存在质量问题，年久失修，更是危机四伏，安全隐患极大！而一旦发生安全事故，作为产权所有者的学校和教育主管部门则要承担主要责任。这种权利义务分离甚至相悖的现状，既不利于教育事业的发展又极易引起社会矛盾，影响社会稳定。（三）、权属错乱导致纠纷不断。从理论上讲，闲置校产属于教育资产。但实际上，因为绝大多数学校均为集体土地且校舍建设过程中多有投工投劳，所以在村两委和村民们看来，闲置校产是他们的资产，导致纠纷不断。（四）、影响乡村建设规划的实施。大量凌乱分散、纷争不断的闲置校产一定程度上也影响了乡村建设规划和土地整体利用规划工作的制定实施。三、处置原则由于闲置校产成因复杂、权属混乱、各种利益交织，因此处置过程必须坚持尊重历史、实事求是，切记简单粗暴、一刀切。具体而言即是要在尊重历史的前提下，根据不同用途对闲置校产进行分类处置。（一）、教育优先原则。对布局调整后的闲置校产，处置方案应综合考虑各方因素，力求效益最大化，处置收益主要用于教育事业发展。（二）、依法处置原则。全县学校布局调整后的闲置校产须经县政府批准后方可处置，处置过程根据实际、按照法定程序进行，并与村镇发展、教育布局、土地利用等相关规划做好衔接。任何单位和个人不得随意侵占、变卖校产。 （三）、公开公正原则。处置工作必须坚持公开公正的原则，由县政府或受县政府委托的国有资产管理部门牵头，一律通过公开形式进行，杜绝暗箱操作。处置方案经批准后要在当地或新闻媒体上进行公告，公告时间不少于5个工作日。以出售、租赁等方式处置的要严格按照国有资产管理的相关规定操作。（四）、分级分类处置原则。1、处置工作首先要考虑到当地教育事业发展的需要。当前要充分考虑到乡村学前教育发展的需要。对于位于或毗邻乡镇集镇或中心村的闲置资产，可根据安徽省学前三年幼儿计划的要求并结合当地教育发展规划，经改造维修可考虑建乡镇中心幼儿园或中心幼儿园教学点。2、对属于国有划拨土地、已办理国有土地权属证且不宜继续办学的，宜采用县国资部门统一收储变更用途或依法挂牌出让、公开竞买等方式统一组织处置。3、对于土地权属不明的，本着尊重历史、实事求是的原则，由县处置工作领导机构对照相关法律法规政策予以查实确认；对于属集体所有的，在县处置工作领导机构的统一领导下，由有关乡镇人民政府牵头，县相关部门参与，以公开、公正、公平的方式灵活处置，力争收益最大化。4、对已被村级组织实际占用的闲置校产，在县处置工作领导机构统一领导下，由相关乡镇政府牵头、县相关部门参与，通过规范程序合理评估后，公开竞买。可优先考虑村级组织购买。处置收益县级分成部分上缴县财政专户管理。5、对目前已签订租赁协议已实际出租的校产，可考虑协商谈判、适当补偿的方式解除租赁协议再处置，或用等条件下优先让承租方购买。确实一时无法处置的，可由承租方按合同继续租赁，合同期满后纳入处置范围。6、对于部分闲置校产，可以通过等价或等量置换的方式进行处置，即在县国土部门和乡镇政府的统筹下，结合当地教育发展规划，以闲置校产与当地教育发展所需土地等资产进行置换。7、根据现实需要，一部分闲置校产在县政府统一安排下，完善权属变更手续后，可以无偿作为村或乡镇政府公益事业使用。所有类型闲置校产处置工作结束后，均应按照规范程序实行产权转移。四、处置程序（一）成立组织机构成立全县中小学闲置校产处置工作领导组，由县领导担任组长，国资、财政、教育、国土、城建、规划、审计、招投标中心、监察等部门和各乡镇人民政府负责人为成员，全面领导、统筹、指挥、调度全县中小学闲置校产处置工作。领导组下设办公室，负责具体事务性工作。（二）、方案审定。按“一乡（镇）一案、一校一案”的总体要求，依据各学校闲置校园校舍清理、上报情况，根据土地权属的不同类型，分别由教育主管部门和乡镇政府牵头，商有关部门制定方案，经县教育主管部门汇总，国资部门认定，报请县闲置校产处置工作领导小组审定批准后进行处置。（三）方案公示闲置校产处置方案经领导组批准后，在县级以上媒体进行公示公告。公示公告期满无异议者，进入处理程序。对公示公告期内有异议的，由领导组组织对反映的问题进行进一步调查核实。（四）、组织实施。根据县闲置校园校舍处置工作领导小组批准的方案，由县教育主管部门或有关乡镇牵头，按照规定程序，负责组织对闲置校产的处置实施，教育、监察、审计、国资部门全程参与。（五）、档案管理。全县中小学闲置校产的档案资料，由县教体局负责指导整理，按法定程序及时归档保存。五、处置收入分配及管理由于闲置校产问题成因复杂，且大多在建设之初系多方投资而成，因而从严格意义上讲，这类校产应属混合产权。在闲置校产收益分配上必须考虑这一历史背景，实事求是，兼顾各方利益，而不能简单化、绝对化。（一）、对已改作或将改作非教育用途的闲置校产，如属集体土地产权的，处之所得收益按县、乡、村三级兼顾的原则确定分成比例；土地属国有产权闲置校产的处置收益，扣除有关处置费用后全额缴入县财政专用帐户。办理产权过户手续时应由处置方承担的费用由县财政列支。（二）、闲置校产处置收益的县级提存部分，全额用于全县中小学校的债务偿还、教育基建投入、设备设施购置及校舍维修等。分配到乡镇村的闲置校园校舍处置收益，用于当地教育事业或用于村级公益事业。农村地区中小学闲置校产处置问题是一个较为复杂的问题，各地均在积极探索实践，尚无统一固定模式。本文仅为笔者在实践中的心得和思考，一管之见，难窥全豹。谨盼广大同仁批评指正。涟江为区内地表水的主要排水通道，隧道设计标高高于最低排水基准面，隧道区山脊内沟谷多为季节性冲沟，主要由大气降水补给，水量小，受季节影响明显，地表水不发育，地表水对隧道施工及运营无影响。9