英国低碳经济发展经验及其对我国的启示（上） 北京工商大学经济学院 彭博 摘要：为应对能源安全威胁和气候变化挑战，英国率先提出并发展低碳经济，积累了宝贵经验，其精髓是战略引领、法制保障、政策扶持、行政推动“四位一体”。我国作为全球温室气体排放大国，在按照“共同但有区别的责任”原则控制排放、促进低碳发展过程中，有必要学习借鉴英国经验，加强顶层设计，建立有利于低碳经济发展的财税金融政策体系，加快低碳技术创新，提高能源利用效率，优化能源结构，加强低碳经济立法，充分发挥政府的主导作用，推动经济社会逐步走上低碳发展的道路。关键词：英国，低碳经济，经验，启示温室气体排放导致全球气候变暖已对人类生存发展提出严峻挑战。为了应对这一挑战，国际社会正积极采取措施加以控制。在这个过程中，英国作为第一次工业革命的发源地和曾经的排放大国，成为全球减排的积极参与者并率先提出和实施低碳经济发展模式，初步形成了一套行之有效的经验和做法，值得我国学习借鉴。 一、英国低碳经济发展的主要经验“低碳经济”一词最早见之于2003年英国政府发布的能源白皮书我们的能源未来：创建低碳经济。但白皮书并没有给出低碳经济的确切定义。从近年来的各种报道和文献看，低碳经济可以理解为以低能耗、低排放、低污染为主要特征的经济形态或经济发展模式。实际上，英国在提出低碳经济概念以前就采取了一系列措施减少温室气体排放，2003年以来则进一步加大了工作力度，并取得明显成效。根据英国能源与气候变化部（DECC）公布的资料，2011年与1990年相比，英国温室气体排放量由772.9百万吨减少到550.7百万吨，减少28.7%，其中净二氧化碳排放量由592百万吨减少到458.6百万吨，减少22.5%。在经济稳步发展的同时，温室气体排放量持续下降。 英国低碳经济发展的主要经验和做法可以大致归纳为以下几个方面。 （一）确立低碳发展战略和目标。 英国低碳经济的发展是与其能源和应对气候变化政策紧密联系在一起的。2003年英国能源白皮书确立了低碳经济理念，并把实现低碳经济作为英国能源政策的战略性目标。白皮书将气候变化威胁和能源安全挑战视为从根本上把英国变成一个低碳国家的新机遇，并以此为导向提出了新的能源政策目标，即在2050年前使英国二氧化碳排放量从现有水平减少60%左右，并在2020年前取得实质性进展；保障可靠的能源供应；在英国和更广范围内促进形成有竞争力的能源市场，实现经济的可持续增长；确保每个家庭都能充分获得经济能力可承受的供暖，使英国在推动全球经济环保型可持续增长、形成可靠而有竞争力的能源市场方面成为欧洲乃至世界的领路人。 如果说2003年能源白皮书主要还只是把低碳经济作为能源战略目标，那么2008年颁布的气候变化法案和2009年出台的英国低碳转型计划：能源和气候国家战略、2011年碳计划：实现低碳未来等法律和国家计划，则把发展低碳经济上升为国家层面的全局性重大战略，而不仅仅是能源发展战略。如气候变化法案规定，英国政府致力于发展低碳经济，到2050年实现二氧化碳排放量比1990年减少80%的目标。英国低碳转型计划：能源和气候国家战略从国家战略高度提出到2020年二氧化碳排放量比1990年减少34%的目标，并提出能源供应、家庭和社区、工作场所、交通系统、农业和土地利用等方面的减排目标。 与这一计划同时公布的还有英国低碳工业战略、可再生能源战略、低碳交通战略。碳计划则进一步阐明了如何在保证能源安全、最大限度降低消费者能源支出的前提下实现向低碳经济转型，如何实现到2020年比1990年减排1/3以上、到2050年减排80%的目标，并明确了政府各部门和有关行业的减排责任。这一系列法案、战略、计划的出台和实施标志着英国基本形成了一个向低碳国家转型的总体战略布局，并使低碳发展成为政府各部门和全国上下的统一意志和共同行动。 （二）强化低碳经济发展的法律保障。 英国是一个法制化程度很高的国家，诸多工作均通过立法去推动，用法律作保障。低碳经济发展也是这样。自2003年提出发展低碳经济以来，英国颁布实施了一系列推动及保障低碳发展的法律。其中最著名的是2008年颁布的气候变化法案。这部法律的出台使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、应对气候变化而专门立法的国家，既表明了英国政府致力于为全球减排承担责任的决心，又为提高碳管理水平、促进英国向低碳经济转型提供了法律保障。该法案设定了到2050年英国二氧化碳排放量比1990年减少80%的具有法律约束力的目标，建立了碳预算制度，成立了气候变化委员会的法定独立机构，并对气候变化影响评估、碳交易、为应对气候变化提供支持等作出规定。该法案对英国乃至全球应对气候变化挑战、促进低碳发展已经并将继续产生深远影响。 除气候变化法案这部纲领性法律外，英国还颁布实施了一系列其他法律应对能源、气候变化挑战和促进低碳经济发展。这些法律主要包括2004年、2006年、2008年、2010年、2011年等有关年份颁布的能源法案、2006年的气候变化与可持续能源法案、2008年的能源与计划法案等。这些法律的基本导向在于促进碳减排，提高能源效率，发展清洁、低碳、可再生能源，保障能源安全和有效供给等方面，对推动低碳经济发展发挥了十分重要的作用。如2004年能源法案主要对民用核能发展、可持续可再生能源开发利用、能源市场及其管理等作出法律规定。气候变化与可持续能源法案主要从减少温室气体排放、应对气候变化、消除能源匮乏、确保长期持续多样的能源供应等作出法律规定，促进能源高效利用和低碳发展。绿色能源法案主要从传统化石能源替代性角度对发展绿色能源作出规定，促进国家向更加清洁、环保、低碳能源方向发展。2012年11月英国政府公布的能源议案的主要内容是调整国内能源消费结构，发展低碳经济。该议案明确提出要大力发展可再生能源，对英国电力市场进行彻底改革，支持低碳式发展的基础设施建设，建立低碳制造业供应链，使现有的以化石燃料为主的能源结构转变为多元化的可再生能源结构；支持可再生能源、新的核能、燃气及碳捕捉与封存技术的发展。该议案被认为是一次里程碑式的变革，也是以低碳经济为支点实现英国经济持续发展的重大举措。 （三）制定推动低碳经济发展的具体政策措施。 英国低碳经济发展不仅有明确的战略和目标，有完备的法律作保障，而且有一系列导向清晰、操作性强的具体政策措施支撑。其中较为重要的有： 1.财政支持。主要是碳预算和有关财政补助、奖励政策。气候变化法案创建了具有法律约束力的碳预算制度，旨在为实现到2050年比1990年碳减排80%的目标设定路线。首次制定的三个阶段（每5年为一个阶段）碳排放预算时段为20082012年、20132017年、20182022年，三个阶段碳排放量分别比1990年减少22%、28%和34%，第四阶段20232027年排放目标为比1990年减少50%（已于2011年5月设定）。2009年，英国政府在发布财政预算案时宣布了前三个阶段的碳预算，并根据碳预算确定的减排目标安排相应的财政预算。英国因此成为世界上第一个在政府预算框架内实行碳排放预算管理的国家，经济社会活动全面纳入碳预算管理，从而使低碳经济发展也纳入政府财政预算管理。除碳预算外，政府还对有关低碳项目实行财政补贴政策，如近年来对绿色方案（Green Deal）、可再生供暖激励（Renewable Heat Incentive）、低碳社区挑战赛（Low Carbon Communities Challenge）以及生物质能发电、低碳技术创新等项目给予补助或奖励。从近年来的实践看，碳预算和财政补贴等政策对于应对气候变化、促进低碳经济发展发挥了十分重要的作用。根据DECC公布的资料，第一个预算阶段碳减排22%的目标已经提前实现。 2.税收调节。主要是气候变化税。它实际上是一种能源使用税，目的并不在于扩大税源，主要是为了提高能源使用效率，促进节能减排。其征收对象是使用能源的工商企业和公共部门，计税依据是使用煤炭、天然气、电能等能源的数量，不同能源品种按其能含当量而不是碳排放当量确定不同的税率，使用电热联产和可再生能源均可减免税收。这项政策从2001年4月实施以来取得了明显效果。既促进了企业和公共部门能源利用效率的提高，征缴的税收又投入到有关行业、企业和项目，进一步推动了节能减排和低碳发展，同时也增强了企业和有关方面的低碳发展意识。 3.融资推动。主要通过节能信托、碳信托基金和绿色银行等方式融资，来推动低碳发展。节能信托基金创建于1992年并于2011年转型为一个具有公益性质的社会企业。其主要任务是向社区和家庭住户提供服务，促进碳减排，开发可持续能源，实现可持续用水和节约能源开支，致力于帮助政府应对气候变化挑战。具体通过与政府、社区和企业建立伙伴关系和开展有关活动，包括管理政府节能低碳项目、试验推广低碳技术、提供咨询服务、开发节能低碳模式和工具等。该基金的运行对于推进英国节能减排和低碳发展发挥了独特的作用。碳信托基金是一家由政府出资以企业模式运作的独立公司，成立于2001年，目前已发展成为低碳领域处于世界领先地位的企业。它的职能主要是帮助企业、政府和有关公共部门通过节能减排战略的实施和低碳技术的商业化，推进低碳经济发展。其主要任务是提供低碳技术方面的定制服务和设计，满足企业、政府和公共部门的需要；帮助企业、政府和公共部门抓住一切机遇，实现可持续低碳发展；测量和评估各类组织、供应链和产品的环境足迹；开发推广低碳技术和方法，促进可再生能源效率提高等。到目前为止，碳信托基金已累计为各类企业、政府和公共部门节约能源成本45亿英镑，减少二氧化碳排放4700万吨。英国绿色投资银行，成立于2012年。该银行已获得政府提供的30亿英镑资金。银行主要发放针对低碳能源项目的贷款，优先安排海上风电、垃圾发电和非住宅节能项目。这是世界上首家专门为低碳项目融资的国家银行，目的在于促进英国向低碳经济转型。政府希望绿色银行成为英国低碳经济的变革力量和可再生能源的投资中心。