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论国有企业干部管理体制改革 一、干部管理:国企改革急需突破的体制“瓶颈” 经过多次改革调整,我国很多国有企业基本上建立起了现代企业制度,走上了正轨,逐步适应了现代市场经济体制,正显示勃勃生机。但也无庸讳言,还有相当多的企业改革并不彻底,没有触及根本。很多国有企业虽然实行了公司化改革,但大多是行政性翻牌公司,竞争力弱、效益低下。其实,企业作为一种成熟的组织结构,最重要的就两方面:资产和人。资产关系决定企业治理结构和组织形式;人的关系决定企业运作方式,其它都是由这两者派生出来的。资产关系和人的关系又是紧密联系的,是一个整体,单纯强调某一方面势必导致改革的不均衡,最终是形似而神不似。在某种意义上说,对人的改革比资产改革更难,更重要,因为无论是什么样的企业组织结构、无论什么样的制度,都是由一定的人来操纵、执行和完成的,人的问题是最根本的问题。 然而,我们以往的企业改革更多地侧重于资产关系改革,认为产权清晰了,公司制建立了就能解决出资人不到位以及政企不分等问题。然而事实并不如人们所想象的那样,改革20多年来,政府和企业的关系一直在政府过度干预和企业内部人控制之间摆动,其原因归根到底是人的关系改革滞后于资产关系改革。本文认为,国企改革最终要解决的是委托代理问题,因为国有企业除非全部私有化,否则逐级委托代理方式就不会改变。由于国有资本的出资人只是上一级代理人委托下的代理人,而不是真正意义上的所有者,因此国家对国有企业领导干部(或称高管人员,下同)的选择和管理就永远存在。 解决企业人的关系问题,关键是解决企业领导者的选择问题。我们过去将企业领导人一直是当作干部(官员)来对待管理的,虽然后来取消了企业干部的行政级别,但国企干部身份仍然未改变,国企领导人选拔中一些习惯性的作法依然存在,国企领导人的“官”念也还没有从根本上得到改观。由于管资产和管人、管事脱节,企业高管人员对出资人的尊重程度大打折扣,企业经营不善时出资人不必承担用人不当的责任。为改变这种脱节状况,中央已经建立起了国有资产管理委员会,实行管人管事和管资产相统一,在今后的改革中,地方政府也会逐步建立起地方国有资产管理委员会,国企高管人员的人事权相应地会转移到国资委。但不管是哪个机构来管理国企高管人员,现有的干部人事管理体制都必须进行改革,因为如果国有企业现行干部管理体制不作根本性调整,不跟上资产关系的调整步伐,则国有企业改革是不全面的,改革也难以获得成功。更为重要的是,现有国资委比过去政府部门的权力更大了,如果还沿袭原有人事管理体制,就不仅仅象政府部门那样是“婆婆”了,会成为“老板加婆婆”,使问题更为复杂。 二、现有国企干部管理体制弊端 我国现有国企干部管理基本上仍然是计划经济模式下的管理体制,以行政任命为主,与市场经济所要求的企业干部管理极不协调,归结起来主要有这样一些弊端: 1、管理层次不清 按照现代公司制,股东是出资人,应由股东来行使出资人权力。在股东较为分散的情况下,按股份比例推荐董事,形成董事会,董事会代表股东,以维护股东利益为落脚点,行使决策权,对股东负责;由董事会聘任经理人员进行日常经营,经理层对董事会负责(不是对董事长个人),这样的层次是清楚的,是现代企业制度所要求的。但是在实际中,国家不仅仅是任命董事和董事长,连经理层也一起任命管理,而且更注重经理层的选拔和任命,经理层的实际权力远远大于董事会,董事没有实际意义,就只好来个董事兼副经理,有时甚至是把那些不便安排的干部作为董事。对有的大型国有公司,仍然延袭传统行政人事下管一级的方式,连其人力资源部的部长都由上级党组织来考察任命。这种管理层次上的混乱,造成董事会成了摆设,实际上是剥夺了董事的权利,造成出资人不到位和内部人控制,违背了建立现代企业制度的初衷。 2、管理职位不明 目前国有公司干部职位(领导干部)设置较多,有董事会、经理层、监事会、党委、工会主席、“总师”(如总工程师、总经济师、总会计师、总规划师)等,这样一算下来,即使董事会、经理层和党委高度重合,一个企业班子也往往达到上十人,一个省、地区或市,这样的国有企业班子常常几十上百个,干部管理部门根本没有足够的时间和精力来深入了解公司实际情况,进行有效管理。管理部门对由自己考察任命的干部,一般情况下也只是到要调整时才去考察一次,勿勿忙忙选拔或交流,很难了解所选干部的真实情况。有的公司,上级组织部门一年到头可能还去不了一回,又怎谈对企业干部的了解和日常动态管理,又怎能保证所选干部是否称职。其实作为大股东的出资人,其管理对象应该只是出资人代表-董事会成员(当然公司党委另行别论)。经理层本该交由董事会聘任管理,工会主席也应由公司工会选举产生,所谓“总师”也宜根据公司实际情况,由公司自行决定聘用与否,是不是要作为一个领导职位由上级组织部门来管理值得研究,而现在却成了安排领导干部的一个职位。而作为大股东应该注重的监事会却并未全部纳入管理范围,一般情况下只有监事会主席才算为领导职位,而对于监事的要求却并不严格。独立董事(或外部董事)本来是为照顾小股东利益所作出的制度安排,在国外基本上都由社会名流,如专家学者、离任总裁、商界或法律界成功人士等担任。但在我国几乎清一色地由政府要害部门的在职领导兼任,并且由组织部门任命。且不论他们本职工作相当繁忙,有无时间来参与企业决策值得怀疑,关键是这些人本身就与企业的发展有着千丝万缕的关系,很难保证其客观公正性。还有更可笑的是,有的职工持股会选出的职工董事,也必须由组织部门考核任命,如果达不到一定的“级别”,则不能任职。 3、管理环节不全 且不说将国有企业高管人员当作“干部”管理合不合理,单纯从管理的角度来看,也是不全面的,或者说管理的力度是不均衡的,该管的没管或没管好,不该管的往往又下了过多工夫。一是管理方式单一,过分注重直接管理,对企业高管人员以委派(任)代替委托。委派与委托虽只一字之差,但却内涵迥异。委派是一种行政手段,而委托则更多地体现出一种经济关系。既然国有资产是多级委托管理,就应体现出委托的经济含义,应通过市场竞争机制来选择经营者,通过经济关系明确彼此的权利义务关系。长期以来,我们总是习惯于把坚持党管干部原则与其实现途径等同起来,无论什么干部,都采取同一个模式管理,并都要拿在党组织手里亲自管,“管住”干部的同时也“管死”了干部。这种直管方式严格地限制了国企高管人员的合理流动,国企高管人员如果要跳槽到任何一个民营企业担任相应职务,只要这个企业接收一般还是可以实现双向选择,而这个人如果想到其他国有企业任职就很难做到;同样,一个优秀的民营企业家如果想到国企做高管人员则是很难的。也就是说,国企高管人员只有自主流动(实际上是流失)到民营企业,除此之外没有任何自主流动的可能。二是干部绩效管理不到位,有效激励不足。我国对现有国企高管人员的管理往往局限于考察和任命,而对干部的前期发现和后期监督激励缺乏应有的重视。现在虽然也有相当多的公司对高管人员实行了年薪制、股票期权激励,但这些与他们的绩效挂钩并不紧密,企业业绩上来了,奖金自然少不了,企业亏损了,年薪也照拿,有些企业干部在此企业没干好,易地再为官的现象也不少见。三是约束机制没有引起足够重视。以监事会为例,很多国有公司,通常要么监事会不健全,要么由公司中层干部兼任监事,实际上是形同虚设。另外对一些概念的误解也容易导致监督和激励不力。如认为企业非要有“一把手”不可,于是让董事长手握重权,使本应由董事会依法决策的事也由“一把手”决定。有时为了加强董事长的权威,甚至董事长、总经理、党委书记一肩挑,失去应有的监督和权力制衡。 三、国有企业干部管理新的实现模式 今后不管国企高管人员由哪个部门管理、管到什么程度,单纯从管理的层面来看,干部管理应包括从发现选择、考察任用到使用的全过程,而不是仅仅注重某个环节。在改革进一步深化中,我们非常必要建立新的企业干部管理机制,解决国有企业高管人员管理制度中存在各种问题,对此,笔者提出如下建议: 第一步:清理管理层次 理清管理层次包含两方面的内容,一是职位层次,二是幅度层次。在管理职位设计上,取消那些本应由企业自己管理的职位,还原董事会的真面目,从实质意义上完善董事会职能,让董事会成为真正的企业法人代表。解决国有企业委托代理问题必须使董事会真正拥有法人财产权,这是解决改革以来长期困扰国有企业的政企不分问题的关键措施。董事会的任务是代表所有者维护企业的长远利益,监督企业资本运用的安全。因此,政府应该把手里剩余的企业管理权也给予企业,尤其是选择经理的权利。具体来说,董事会和经理层应彻底分开,出资人(也就是国有资产代表-国资委)只管理自己推荐出来的董事会和监事会成员,对其进行考核管理,并决定报酬;而企业的经理层则应由董事会在市场优胜劣汰的竞争中去择优。这样一方面有利于现代企业制度的建立,同时,也是经理人职业化的必由之路。在管理幅度上,放开企业中层干部管理,也就是说不再管理企业的政治部(人力资源部)部长等中层干部职位,赋予企业自身人事权。 第二步:构建产权代表和经理人筛选机制 由于国有资产的委托代理特点,代理者的素质和行为直接影响到委托者的利益。因此,无论国家(政府)作为委托人选择自己的产权代表,还是董事会选用经理人员,都必须引入市场竞争机制,让符合条件的经营管理专家成为国有产权代表。在现代市场经济条件下,企业经营者已成为一种稀缺资源,应该通过市场来选择和配置。作为代理者的经理人员不仅要有来自同行业企业经理的竞争压力,还应有潜在的经理阶层市场的竞争压力,这是充分发挥企业家经营才能并有效约束经理行为的基本条件。同时,由于国有公司中的产权代表并非真正的资产所有者,其行使监督权力的行为方式潜在地具有扭曲的可能性。为了确保国有产权代表行为的合理化、理性化,必须建立一套规范有效的国有产权代表筛选机制,及时淘汰那些“能力不足”或不关心资产保值增值的产权代表,使国有产权代表处于一种动态、可被淘汰的状态。 第三步:资格和职务分开管理,赋予党管干部新的时代内容 过去我们一直套用党政干部的标准和管理办法来选拔、管理国有企业领导人员,随着时代的发展和市场经济的建立,这种模式已显示出其局限性。比如企业改制以后,其领导干部必须依照公司法的规定选举产生,而不能由党委直接任命;国家控股与不控股企业中国有股权代表的管理方式也具有较大差异:目前对独资或控股企业的干部仍然是组织任命为主,缺乏有效的市场配置手段;对那些未控股企业的干部,放手不管难以坚持党管干部原则,单纯依靠组织管理,又总觉得“名不正、言不顺”,缺少社会化管理手段。这就需要我们摆脱过去思维定势的束缚,结合新的经济体制灵活掌握并研究探讨不同的干部管理方法。 为解决上述矛盾,可以实行资格和职务分开管理的办法。即把国企高管人员分解为资格管理和职务管理两个层面,使职务管理在资格管理的基础上进行,职务管理的权限在国有企业出资人即国资委手中,而资格管理的权力在党的组织部门。只有通过党的组织部门的资格认证,才能被国有企业出资人聘任或推荐为国有企业高管人员。也就是说,党不再管企业干部的具体职务任免,而只管他们的资格审定,职务任免权交给国资委。因为党对国有企业高管人员的管理,目的是保证和提升国有企业高管人员队伍的政治素质和工作水平,以此保证和提升国有企业经营管理水准,至于这个队伍中的哪个人员为哪个国有企业服务,无论从党的事业和国家利益来看,还是从国有资产保值增值的需要来看,都是一样的,完全可以只管此人的任职资格而不用管此人到哪个具体的企业任职。实行任职资格管理,必须建立国企高管人员资格专用档案,建立人才库和有关资格档案的网络查询系统,进行跟踪监管,对于那些不符合条件的,应公告取消其资格。在这种管理模式下,只要通过党组织部门资格认证,就可以跨行业、跨区域、跨所有制关系接受任何企业的聘任(民营企业里的优
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