对农村旧村改造工作的思考与建议徐占明近年来，怀柔区委、区政府认真贯彻落实党的十六届三中、四 中全会精神，坚持以“三个代表”重要思想为指导，锐意进取、科 学谋划、精心绘制了推进我区农村城市化发展，实现怀柔经济社会 战略大发展的宏伟蓝图。但是，怀柔区目前仍有相当一部分村，规 划建设比较散乱，土地利用率低，村级经济社会发展受土地因素制 约严重；村内道路狭窄弯曲，环境卫生、生活服务等基础设施不配 套；村民的观念和牛产生活方式与农村城市化发展的要求相比，具 有一定的差距。这些已经成为困扰我区农村城市化发展的一个难题。 为此，努力加快旧村改造步伐，已成为推进我区农村城市化、实现 农村经济社会可持续协调发展的必然选择。一、大力推进怀柔区旧村改造的重要性（一）实施旧村改造，可以置换出大量土地，扩展经济社会发展 空间努力推进旧村改造工作，制定新的村庄建设规划，拆旧建新， 既可满足农村新增人口对居住用地的需求，又可在保护耕地的同时, 节约置换出大量土地，为农村经济社会发展扩充空间。同时，通过 多渠道盘活节约出的土地，提高闲置土地效益，为农村经济稳步发 展，农民持续增收提供支撑。通过对我区284个行政村的调查，目前, 全区农村户均宅基地为0.51亩，共有闲置土地2489. 87亩。而现行政 策中，北京市规定农村宅基地面积为0.25亩。按现有村庄建设规模, 据此标准计算，通过旧村改造，全区可节约出土地22187. 88亩。通 过充分利用并盘活这些土地，将大大缓解镇乡村二、三产业发展用 地紧张的矛盾。（二）实施旧村改造，能够有力地促进农民增收只有农民富裕了，才有真正意义的旧村改造的建设；只有富民 产业发展起来了，农民增收致富有了保障，才能支持旧村改造工作 深入持久推进。通过旧村改造，村集体利用节约出的土地资源，结 合地域优势、资源优势，对吸引投资、消费、居住、旅游等的集聚 效应将进一步增强，村集体经济将不断壮大，农民就业渠道将进- 步拓宽。我区的区域功能定位为生态涵养区，依靠生态、自然资源、 人文环境发展休闲旅游，是农民增收致富的理想选择。对具有旅游 资源优势的现有民居进行改造，户户建家庭旅馆，使民居既是农民 的生活资料，又成为生产资料。如被誉为“京郊民俗旅游第一村” 的官地村改造后，户均增加接待面积80平方米，全村口接待能力从 原来的600人增长到1200人。户均年收入可达6. 6万元。改造完成后 全村预计年接待游客5. 5万人，实现旅游接待收入385万元，比2004 年的3. 5万人、115万元分别增长57%和230%。据统计,仅在2005 年“十一黄金周”期间，官地村就接待旅游人数8400人次，旅游收 入67. 2万元，与2004年同期的接待人数3800人次、收入19万元相比 分别增长121%、254%。（三）实施旧村改造，能够彻底改善农村环境，全面促进农民素质的提高旧村改造，绝不仅仅是建造外观漂亮、新潮的村民住宅。从形 式上说，旧村改造还包括各项基础设施、服务设施的配套及环境的 改善，更深层次的旧村改造还包括农民生活方式向城市化生活方式 的转变。旧村改造完成后，村内旧房拆除，村民全部入住新居；市 政基础设施配套齐全；公共服务设施基本满足村民生活需要；垃圾、 污水做到无害化处理和排放；新能源、新技术和节能设施的运用， 都将使村庄环境整洁优美，达到人与自然的和谐。同时，环境决定 意识、决定行为方式。旧村改造后农民生产生活条件的改善，农民 群众物质和文化生活的丰富，将在潜移默化之中使农民自觉地摒弃 陈规陋习、迈向文明，促进农民思想观念、生活方式的转变和文明 程度的提高，有利于培育具有现代意识的新型农民，全面提高农民 素质。变“要我建新村”为“我要建新村”，主动投入到旧村改造、 新村建设的行列中去。（四）实施旧村改造，有利于锻炼基层干部，加强基层组织建设旧村改造、新村建设是一项涉及面广、情况复杂、难度大的庞 大系统工程。在具体实施中，将会出现未曾遇到的困难和问题，需 要做大量艰苦细致的工作，化解各种纷繁复杂的矛盾。因此，推进 旧村改造是对农村基层干部素质和基层组织建设成效的一次全面的 检验。通过这项工作，有利于我们发现农村基层组织建设存在的问 题和差距，从根本上加以解决，有利于锤炼和加强农村基层组织， 培养和锻炼基层干部，有利于建设一支高素质的农村基层干部队伍, 实现农村社会的安定稳定。二、怀柔区村庄的现状及旧村改造工作进展情况（一）全区村庄的现状据调查，我区284个行政村中，实际住户总数为85338户，人口 219922人。从村庄规模上看：村庄规模偏低。全区住户在100户以下 的村65个，占22.9%, 100300户的村145个，占51.1%, 300户以 上的村76个，占26%。自然村总数589个，其中住户在20户以下的152 个，占25.9%。从村庄居民点用地情况看：村庄居民点内企业用地、 闲置地比例较高。全区居民点共用地67428. 35亩，其中：住房用地 43651. 56亩，占64.7%；村民管理机构用地852. 42亩，占1.3%；道 路、绿地、学校、商业用地等公共服务设施用地12869. 6苗，占19. 1%； 企业用地（含旅游接待设施、其他等用地）7564.9亩，占11.2%；闲 置地2489. 87亩，占4%。从村民占有宅基地看：全区农村户均宅基 地面积为0.51亩，大大超出规定的户均宅基地0.25亩的标准；部分 村还不同程度存在着村民“一户多宅”和“二户一宅”现象。从基 础设施方面看：绝大部分村基础设施、公共服务设施不配套，生活 垃圾采取填埋方式处理，污水以边沟或自行渗透排污；村内绿化美 化户均约为8平方米；已进行改厕（无害化处理）的7900户，仅占住户 数的9%。从村庄规划看：1995年以后，全区编制过村庄规划的有66 个村，仅占23.2%,而这些规划编制没有与产业发展、农民就业、 土地合理利用等因素相结合，既不完善又不合理，更不科学，已不 适应目前和将来农村发展的需要。（二）怀柔区旧村改造工作进展情况我区自2004年正式启动官地村旧村改造市级试点工作以来，各 镇乡村改造积极性较大，2005年年初14个镇乡申报旧村改造试点的 村34个。通过对申报旧村改造试点的34个村的产业发展、农民就业、 收入水平等进行调查后，已确定市级试点村2个（驸马庄村、官地村）； 区级试点村4个（庙城村、七道梁村、四道穴村、庄户村），2个区级 试点备选村（甘涧峪村、耿辛庄村）。同吋，各镇乡根据实际情况也 确定了镇乡级试点，形成“2+4+N”的三级试点模式。目前，官地村 的改造工程已完成，其他试点村的改造工程也都有所成效。三、怀柔区旧村改造中存在的问题（_）基础设施建设水平低我区绝大多数村庄特别是山区的村庄和农民，仍以传统的生产、 生活方式为主，住宅布局凌乱，“有新房无新屋”，“室内现代化, 屋外脏乱差”的现象还十分突出，基础设施缺乏、设施不配套、共 享性差。这些现象存在的主要原因之一就是农村整体经济发展水平 还不是很高，对基础设施建设的投入乏力，致使农村基础设施建设 长期处于低水平状态。（二）缺乏全区整体的村庄建设规划指导由于旧村改造是一项全新的工作。对村庄居民点的布局、村庄 规模大小、村庄人口聚集量与基础设施投资的规模效应等方血可参 考借鉴的经验办法不多，具体操作有很大难度。在我区现行村镇规 划布局上，部分村庄建设起点较高，已初具规模。但在某些村，特 别是浅山区、山区村庄，规划编制较为落后，浪费土地资源现象仍 然比较严重，布局和建设形式同农村城市化整体风貌或农村山水景 观、生产生活环境很不协调，配套基础设施和公共服务设施严重欠 缺。（三）村集体经济实力不强，用于旧村改造的自有资金少，制约 着旧村改造的推进步伐。通过对庙城村、驸马庄村、北宅村等16个村的调查情况看，16个村可用于旧村改造的自有资金3023万元，平均每个村不到200万 元。2005年初，各镇乡中报旧村改造试点的34个村中依靠村级实力 自主完成改造的村极少，大部分村需要借助开发商的项目投资、搬 迁工程款等外部资金来带动旧村改造。（四）申报旧村改造试点存在盲目性 随着农村生产力的发展，农村产业结构的调整步伐明显加快,多数村民迫切需要他们的居住环境与生产环境相适应。通过调查了 解，大部分村干部对旧村改造积极性较高，85%以上的村干部和群 众愿意通过旧村改造来改善生产生活环境，提高农民的收入水平， 壮大农村集体经济。但是有相当一部分村干部对旧村改造概念模糊 不清，以为旧村改造就是政府投资，至于如何改造、改造资金的筹 措及村级经济实力、农民收入水平、是否需要新占耕地等等问题没 有认真分析和研究，盲目地申报旧村改造。有少数镇乡、村在申报 时避重就轻，隐瞒与现行政策规定不符的事实，造成后期各项工作 十分被动。（五）各部门审批手续繁杂，可能导致开工时间延缓我区虽然在行政服务大厅建立了旧村改造联办机制，但由于旧 村改造试点是一项全新的工作，没有现成的模式和经验，因此在审 批过程中各部门仍然采取常规的程序和必备要件，一步步按部就班, 这势必延长审批周期，直接影响旧村改造进度，使改造试点的预期 目标难以按计划实现。四、进一步推进怀柔区旧村改造工作的措施和建议（一）立足实际，加快旧村改造建设规划搞好旧村改造，规划是关键。要坚持规划先行，把规划作为旧 村改造的前提和棊础性T作来抓。旧村改造需要立足区情，切合镇 情、村情，面对现实，面向未来科学规划，合理布局。结合我区各 镇乡自身区位优势、功能定位、旅游资源开发优势、民俗旅游接待 优势、新兴产业发展及村庄地理位置等，做好综合开发、合理和节 约利用土地资源的规划；结合搬迁政策，将山区地理位置偏、生存 条件差、自然资源少的村向镇乡政府、向公路主干线大村、自然村 向主村、向平原村迁并进行规划。只有规划好，才能正确处理近期 建设与长远发展，局部利益与整体利益，经济发展与环境保护，村 庄建设与历史文化保护的关系，才能克服随意性和盲目性，避免将 来重复规划建设，从而节约资金，节省时间，优化配置资源，提高 资金和土地利用率。规划编制绝不能脱离目前农民的主活水平、经 济承受能力以及住宅状况，要合理规划、布局产业，促进农村一、 二、三产业协调发展，从而为旧村改造创造有利条件。（二）因地制宜，科学合理地选择旧村改造模式根据怀柔区南北狭长、地形地貌复杂多样、地区间经济社会发 展不平衡等特点，不同地区的村在实施旧村改造时应科学合理地选 择适合各自特点的改造模式。一是拆迁新建模式。对地处镇区边缘或村级经济基础较好且原 有住房条件较差的村，以及规模较小的行政村、自然村、政策性搬 迁村可通过整体拆迁、集中建设、统一安置的方式，建设一批新型 居住小区，以促进现代化新镇、新区、新村的形成。二是整理改造模式。以规模调整后的行政村为依托，因村制宜, 编制规划，对规模较大的村庄，采用部分保留、部分迁建的方式进 行改造，在其周围扩建新区，吸引周围自然村向新区迁移。三是保留治理模式。以村庄环境建设为重点，对基础条件较好 的村，重点进行村内基础设施建设，拆除违章建筑及危房，使整体 环境达到整齐、干净、美观。以上“拆、改、留”的三种模式，要因村制宜，立足资源的节 约与综合利用，严格控制在村庄占地范围内。（三）用足政策，整合资金，形成推进旧村改造的合力市农委、规划局等9个部门联合签发的北京市远郊区旧村改造 试点指导意见和我区即将出台的关于旧村改造试点工作的意见, 对旧村改造试点阶段的用地、规划、建设、资金支持等都有一定的 政策倾斜力度。因此，在实施过程中，要用足用好这些政策，按照 相关法规进行规划、组织、实施。充分调动农民群众的积极性，建 立以村民建房投资为主体，村集体投入基础设施为配套，财政投入 为扶持的旧村改造投资机制。目前，对于农村建设的各项政策及资金扶持较多，如山区搬迁 政策、产权制度改革政策、引进社会资金促