对行政复议法修改的若干思考【摘要】行政复议作为一种解决行政争议的救济途径，其公信力问 题在实践中陷入了困境，对其的修改也日益提上了日程。其中对行政复议 法的重新定位以及行政复议委员会的设立成为了学者们达成的修改共识。 具体而言，行政复议的法律定位不再是一种行政内部监督机制，而应是一 种司法化的救济方式，行政复议委员会的设立就是对行政复议司法化定位 的一个重要反映，对其的设立可以解决目前行政复议法所面临的各种困 境,使行政复议能真正发挥其应有的作用。【关键词】行政复议；法律定位；行政复议委员会中国1999年在修改行政复议条例的基础上，由全国人大颁布通 过了行政复议法，对行政复议制度进行了修改和完善，但是在实践中 其并没有发挥其所预想的作用，行政复议案件逐年下降，而行政诉讼案件 逐年上升。审计、监察、信访等制度使行政复议逐步被束之高阁，而远离 了人们的视线，使之在实践中几乎失去了其本不多的亲民性而逐渐被淡 忘，因此改革和完善我国的行政复议制度使之回归人们的生活已成为冃前 法治政府的紧迫之举。对此，许多专家和学者们都提出了自己宝贵的意见 和建议，其中不乏有创新之处，比如行政复议委员会的设立、听证程序的 引进。但是这些制度的改变或设立能否真正发挥学者们所设想的作用还有 待实践的检验，下面根据学者的观点仅就行政复议法修改的法律定位问题 和行政复议委员会的设立问题发表自己一点浅薄的看法。一、行政复议的 法律地位（一）行政复议法的反司法化定位我国的行政复议法没有真正体现其优势，发挥其实际作用很大的 一个原因是制定者在制定当初对其的法律疋位的偏颇。根据国务院提请全 国人大常委会审议行政复议法（草案）的立法说明，“行政复议是行政机 关内部自我纠正错误的一种监督制度”。行政复议制度的设计应当“体现 行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案程 序，使行政复议司法化”。内部监督机制的性质定位直接造成了复议组织 不独立，复议程序高度行政化等重大制度缺陷。比如我国行政复议法 第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。 行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”从此条可 以得知行政复议案件仅由作为行政复议机关的一个负责法制工作的机构 办理，其复议组织的地位与其所应履行的职责完全不对应，试想如此不相 称的地位怎么可能保证其法律规定的职能的履行及实现，尽管在一定程度 上其权力受到监督和制约，但是制约权力是为了能更好地保障权利，而不 是为了制约本身。除此之外，对行政复议的内部监督机制的定位难免会使人们产生一种 不公平，不公正的卬象，尽管可能实际并非如此。但是有时现象是对本质 的真实的反映，就如同程序的公正有时甚过实质的正义。作为一种内部监 督机制亦即行政机关对行政机关的监督，其在具体操作过程中很难使人们 相信自己的权利或利益能够得到切实的保障或实现，这与我国浓厚的行政 化传统不无关系。从夏商周到元明清，尽管不同的社会制度，不同的朝代 对于权力有不同的看法和设置，但是英共通的一点是高度的行政化，即表 现为各种形式的中央集权。因此所谓的官官相护，官场裙带关系已深刻地 存在人们的思想中，而我国的行政复议法规定的各种行政复议机关基 本是其隶属的上级机关或本级的政府，其之间存在着剪不断理还乱的关 系，因此很难说某些行政复议机关不会为了本系统的行政考核或其他情感 上的原因而对行政复议案件避而远之。况且行政复议法中对巾请人及其他 公民、法人、组织的程序参与权、知情权、监督权的规定少之又少，人们 很难真正参与到行政复议的具体程序中，对于行政复议犹抱琵琶半遮面的 状况只能使人们对其敬而远Z而寻找另外的救济途径，其结果就是行政 复议法只作为时代的一个象征而存在着。(- -)行政复议的司法化定位针对我国行政复议法对行政复议的内部监督机制的定位，许多学 者都提出了行政复议的司法化，亦即行政复议机关在充分发挥行政优势的 基础上要保障审查的独立性和中立性，具体而言：1保障行政复议审查的独立性审查活动的独立性是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本 条件，如果审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查 机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。因此，首 先要逐步实现行政复议机构应有的独立性的各种保障。比如地位的提高， 职能的扩大，其最终的目的是要实现其独立的审查。此外，所谓独立设置 也并不是说耍排除形式上的某种行政属性，只耍该属性不影响其审查独立 即可。其次要限制对行政复议机构的过分T预。尽管复议机构在地位上的 独立性得到了保障但是其毕竟存在于行政系统当中，其也需要來自内部或 外部的监督，因此，英在一定程度上都会受到来自各方的影响和干预，但 是这种影响和干预不能超越本机关的职能或者说其不能履行复议机关的 职能，尤其是与复议案件市杏相关的职能。最后还应确保行政复议人员的 专业水平，如果行政复议人员不具有与其职责相适应的专业水平，即使行 政复议机构在地位上独立，英也难实现真正的独立，英原本解决行政争议 的冃标也难以实现。2.推进行政复议审查的中立性行政复议市杳中立要求行政复议市查者必须居于超脱的地位公正裁 决，避免与申请人和被申请人任何一方存在利益牵连，应该说审查中立与 审查独立关系密切，但是审查独立并不必然包含审查中立的耍求。耍推进 行政复议审查的中立性，首先，行政复议审查者只能服从法律和事实，不 得考虑任何与案件无关的因素，其中最为重要的一点便是行政复议机构要 削弱行政隶属关系给其带来的影响和干预，要公平公正地对待巾请人和被 申请机关，不应把自己当作是被申请机关的一个服务机构，而更应该在程 序上保障申请人的应有地位，比如实行行政复议的回避制度，保障申请人 的程序参与权等等，这样才能从制度设计上使人们看到行政复议审查应具 有的中立性，人们才会选择它作为自己解决争议的一种救济方式。其次， 行政复议市杏者不得与当事人私下接触，防止出现可能的偏私。这一点是 不言而喻的，在我国当前的实践中存在着行政复议机关与被申请机关之间 频繁的往来，关系其密，经常是交流案件，商量对策，因此这很难使人们 相信其做出的行政复议决定不存在偏私的因素，而仅仅是其作为一个中立 者身份根据事实和法律做出的公止的决定。再次，要推进行政复议审查的 中立性还应确保行政复议审查者的正当利益和工作保障。在我国目前的实 践中，行政复议机关作为一个行政机关其各方面都受到了制约和约束，比 如复议经费，办案场所，人员编制等等，因此在这些方面应从制度设置上 给予其应有的保障，但这并不意味着要使复议机关完全脱离行政系统而具 有完全独立的地位，只是为了保障其中立性，在制度上职能上作适当的变 更和调整，比如建立行政复议机构的经费标准和行政复议人员必要的福利 和工作保障，满足其正当的利益需求，免除其中立审查的后顾之忧。二、 行政复议委员会的设立（一）学者们对于行政复议委员会设立的构想 针对学者们提出的对行政复议司法化的法律定位，相应地在具体制度设置 上他们也提出了与之相配套的行政复议委员会并且对此的设置理论界似 乎达成了共识。根据我国冃前的行政复议法的规定，各级人民政府及 政府职能部门都是行政复议机关，都承担复议工作，这种分散设置的复议 体制在实践中岀现了一系列的问题：1、复议机构独立性欠缺，导致复议 机构中立性不足，造成复议决定公正性受到质疑。行政复议案件由法制工 作机构受理并加以审查，其根本不具有独立的地位，在人事，财政，考核 等各方面都受到来自外界的冲击，使其无法履行相应的职能，从而导致其 中立性的缺失，影响复议决定的公止裁决。2、复议机构不健全，复议工 作得不到重视。我国的行政复议机关内不专设复议机构，而是由法制工作 机构负责复议的具体事项，其所体现出的附属性极强，此外各个复议机关 之间的复议案件的数量存在较大的差异，有些复议机关一年之内案件达到 了上千件而有的复议机关仅有10件，这种工作量的极度不平衡必然造成 有些机关对复议工作的不重视，加上有些领导本身对法制工作的忽视，也 加重了这种困境。3、复议机构及其人员专业性的缺失，由于各个复议机 关受理复议案件的数量的不平衡，有些复议机关没有一系列相应的配套设 施，缺乏一批专业的审查人员，其对复议案件的审查只是形式上的走过场, 此外有些复议机关尽管具备复议的各种条件，但是其组成人员基本是半路 出家，对复议缺乏专业性的认知，这同样会导致对复议案件的审理流于形 式。因此针对上述缺陷，我国学者一致呼吁行政复议委员会的设立，将复 议权进行一定范围的集中，对此意见提出，“探索开展相对集中行政 复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。在实践中，行政复议委员会 在北京、哈尔滨等城市进行了试点尝试并且也取得了一定的成果，但是其 适用案件的范围还有待扩大，比如哈尔滨的有些城市的行政复议委员会只 适用于一些重大疑难的案件而并没有适用于全部复议案件，这不得不说并 不符合行政复议委员会设立的初衷。关于行政复议委员会的具体机构设置，中国政法大学诉讼法研究院的 王万华教授提出了自己的设想：1、设置行政复议委员会，专门负责复议 案件的审查和裁断。行政复议委员会由专职委员会和非专职委员会组成： 专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派，非专职委员从高等院 校、科研机构、法律服务机构等的人士中遴选。同时赋予复议委员会相对 独立于复议机关的地位，对行政复议委员会做出的复议决定，行政复议机 关的首长应当予以尊重，一般不予更改、否定，即行政复议决定名义上是 行政复议机关做出的，但事实上是行政复议委员会以复议机关名义做出 的。2、设置行政复议办公室，协助行政复议委员会的工作，负责具体行 政复议事项的办理。行政复议办公室的工作人员全部由行政复议机关工作 人员担任，人数按照行政复议委员会人数以一定比例配备。行政复议办公 室是复议工作的日常办事机构，为行政复议委员会审裁案件作好前期准备 工作和事后备案工作等，包括审查行政复议申请，受理行政复议案件，调 查案件情况，收集案件证据在复议委员会审议案件时就案件情况予以说明 或解释等。（二）行政复议委员会的设立应解决的问题尽管行政复议委员会的设立对保持复议机构的独立性和中立性具有 重大的作用，但是对于中国来说这毕竟是需要新设立的机构，对中国目前 的行政系统或多或少都会造成一定的影响和冲击，并且如何使其能够更好 地融入到行政系统中，如何建立一整套与之相适应的制度还有待进一步研 究和思考。1.行政复议委员会的设立对其他行政机关的影响行政复议委员会要保持独立性和中立性，必定会从制度上给予其各方 曲保障，就行政地位而言，无疑行政复议委员会不再是我国现行行政复议 法规定的行政复议机关中的一个附属机构，其不受英管辖，因为行政复议 委员会的设立必然造成行政复议机关相关职能的转移而使其不再具有复 议机关的职能而只是作为一般的行政机关而存在。相应地行政复议委员会 的地位会得到一定程度的提高。根据“块块管辖”原则，某一区域行政复 议委员会受理这一区域的所有的行政复议案件，不管被申请机关是政府还 是其职能部门。这种对行政复议委员会地位的提高也成为必然，但是接着 出现的问题是如何处理其与政府及其各部门的关系。不可否认，行政复议 委员会应拥有自己的一些权力和保障，但是如何对其进行分配整合是设立 行政复议委员会应考虑的实践问题，也是其具有可操作性的保障，比如如 何处理其与财政部门、人事部门的关系，既要能够保持其中立性，又要尽 量减少对现存的行政机关的职能造成的影响和冲击，这其中关键是要把握 一个度的问题，但如何把握还有待进一步的思考和实践。根据韩国行政复议法的规定，韩国建立了以国务院总理行政复议 委员会、独立行政复议委员会和地方政府行政复议委员会为核心的行政复 议组织系统履行行政复议职能，在中央设立国务总理行政复议委员会，除 专业性极强的少数中央政府部门具有独立的行政复议机构外，依法应当由 政府和中