浅论城市管理综合执法城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分, 也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。在前不久召开的全省 城市工作会议上，省委书记回良玉明确指出：大力提高城市管理 水平，必须逐步对城市基础管理实行综合执法，由城市政府统一 协调，积极稳妥地加以推进。在新形势下，改革现行的城市管理运行机制，逐步完善城管 法规，改多头执法为综合执法，才是城市管理执法的最佳途径， 才能切实贯彻依法治市的方针。一、目前城管专业执法存在的问题八十年代初，各地普遍采用联合执法的形式来整治城市环境 卫生。十几年来，随着社会的发展，城管执法的方式也多种多样: 委托执法、专业执法等等，都为城市的繁荣和稳定作出了一定的 贡献。但在目前城市管理执法过程中，不可避免地存在如下问题:1、职责不清，相互扯皮，造成城市管理任务难完成。我国 的城市管理体制不顺，管理机构在国家是建设部，到省里是建委, 而在地方，则分成城管、规划、园林、市政、房管等若干个职能 部门。除此在具体操作中，涉及到城市管理工作的还有公安、工 商等其它系统的主管部门。由此看来，从国家、省到地方上，城 市管理涉及的部门也越来越多，职责交叉也越来越不清，相互扯 皮也就不足为奇。以徐州为例，目前城市管理的权限和管理资源 的配置分散在城管、规划、市政、房产、园林、建管、工商、公 安、等十几个职能部门和各区政府。由于市容环境管理职责仅是 这些职能部门职责的一部分，往往因忙于“主业”，使市容环境 管理摆不上位置，另一方面，如：流动摊点的整治，工商、市政、 卫生、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任， 但面对这种“吃力不讨好”的事，大家都能说出不管的理由来， 最终谁也不愿管，形成城管孤军作战，使流动摊点问题才能得到 很好地解决。因此，在执法中这些职能部门的队伍往往是“有利 互相争”、“无利互相推”、大利大干、小利小干、无利不干，城 市管理的问题也就无法根本解决。2、重复执罚，多头收费，群众合法利益难维护。由于城市管理涉及的部门众多，而各部门又拥有单独的执法队伍，造成了 我国大部分城市还存在执法队伍众多，经费不足等问题。按隶属 关系不同，杭州有107支队伍，苏州有204支队伍，我市有54 支队伍。其中有的队伍以收费和罚款维持生计，产生了不正常 的利益驱动，经常出现重复执法、以收代管、只罚不管等现象。如：在我市彭城路宽段公费医疗医院门口占道摆设的摊点，市政 收占道费、工商收工商管理费、公安收治安费等，以及区、办事 处等部门均向他们收取30元、50元、100元、200元不等的费 用，有的给罚款票据，有的甚至不给票据。而多头执法、重复执 罚、重复暂扣物品，也极大地损害了群众的合法利益。同时，多 支队伍执法也不利于监督，一旦出现越权执法、处罚错误、违规 违纪的事件，市民也分不清是哪一支城管监察队伍，市民也投诉 无门。即使有举报到市城管委的，却无法提供具体的城管队伍名 称、执法队员姓名、胸牌号，也给我们查处违纪违规行为带来很 大不便。正是因为多头收费的存在，一些交过费用的摊主认为 自己变成了 合法的摊点，正大光明地占道经营，既影响了市容, 造成市容环境脏乱差，而且也损害了城市中大多数人的权益，严 重影响了政府的形象。3、体制不顺、政令不通，政府工作措施难落实。为了加强 市容管理，各地在市容管理方面实行了集中领导、统一规划、条 块结合、分区实施的原则。城市管理的基础是区街。市城管委是 政府职能部门，但具体管理机构都在区政府的城管办和街道办事 处的城管股。传统的城市管理体制有两大问题：一是城市管理“条 条”指挥不动“块块”，因为“块块”的人、财、物都在区街政 府，这样就弱化了 “条条”垂直领导的作用，导致政令不通。如 95年我市某办事处私印票据40万，了解到情况后我们及时下发 通报批评，并责成其辖区政府对当事人进行处理，但处理结果不 尽理想。二是“块块”管理的“无矩性”，当前部分区、街政府 大都把城管部门当成“钱口袋”，使城管工作变了调，甚至出了 轨，本该去清理马路违章摊点的城管队员却对他们收费“放水养 鱼”，根本不考虑违法行为的存在，只要能罚来钱就行，纵容了 违法现象的滋生。由于上述问题的存在，我国大部分城市出现了 条条与块块不能相互协调、齐抓共管的不利局面，政府的一条政 令一道措施、往往需要开几个甚至十几个协调会，才能得到落实 和执行。可以说，管理体制的不顺，直接导致了政令不通，政府 的工作措施难以落实。3、队员难以教育，执法素质低下，政府形象难树立。现代 化的城市管理需要高素质的城管监察队伍。但目前，一些区、街 办事处城管组织对队员只使用不管理，不注重加强对队员的日常 教育和管理，不注重队员思想素质、业务水平的提高。由于市城 管委对非直属城管监察队伍无人、财、物的管理权，制定的一些 教育、培训计划难以切实落到实处，队员缺乏统一、有效的思想 教育、业务培训和执法水平培训，导致非直属城管监察队伍队员 素质难以提高，影响了城管监察队伍整体形象的提高。如：今年 7月，我委与法制局联合举办城管（建）执法人员法律基础知 识培训班，区、办事处城管监察队伍参训率相对较低，而建管、 规划、市政监察大队也未按规定参加统一培训。同时，由于市城 管委对非直属监察队伍无人事任免、调动权，使市委组织部、市 人事局、市城管委联合下发的关于对市区城管、环卫系统干部 实施考核的通知难以落到实处，一些区、办事处城管部门负责 人交流不到位。区、办事处城管监察队伍长期在固定区域内执法, 与违章当事人互相熟识，吃、拿、卡、要现象十分突出，甚至有 个别城管监察队员成为违章者的保护伞，导致了违章当事人对正 常的执法管理不理解、不服从，摊主和市民都无所适从，辱骂城 管执法人员，埋怨政府，不但破坏了城管监察队伍的形象，政府 的威信也难以树立。二、实行城管综合执法的好处通过近几年的实践，我们不断探索城市管理执法的最佳途 径，要克服以上所述的各种弊端，走综合执法的道路势在必行。 目前，北京、长沙、天津、上海、广州、南宁、合肥、青岛、南 通、南昌等城市都进行了城市管理体制改革，实行了城市管理综 合执法，并探索出了成功经验。城市管理实施综合执法，对改善 市容市貌，维护老百姓的权益，维护政府权威都能起到积极的作用。1、实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的 市容环境。城管综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中 更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作 的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管执法职 能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可 以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能 够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行 为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个法律法规的 禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行 为，如运输车辆沿街泼撒，它既影响市容环境卫生，又损坏污染 路面还影响交通秩序。这一违法行为涉及城管、市政、公安等部 门，各单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集 各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，并能迅速消 除其危害，达到提高工作效率，有效地维护城市市容和环境卫生 的目的。2、实行城市管理综合执法，有利于维护老百姓的合法权益。 作为代表政府行使市容和环境卫生行政管理权力的职能部门，最 主要的就是如何为群众服务好，最大程度地发挥城市的各项功 能，使城市管理落到实处，让群众受益。从目前情况看，只有对 城市管理实行综合执法才能维护群众的合法权益。一方面，由一 支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也 容易认识到自己的错误，接受处罚，不必要再到各部门说好话、 解释，避免了重复扣押工具，重复交罚款。另一方面，实行综合 执法能保障群众正常行使监督权力。由一支队伍执法，就能给群 众吃个定心丸，执法队员出现了违规违纪行为，群众就能找到地 方设诉，就能有效地行使监督权力。3、实行城市管理综合执法，有利于政令畅通，齐抓共管。 实行综合执法，一方面可以精简机构，七八杆枪合成一支队伍， 不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，它必然能大幅度 地降低政府行政执法成本，减少因建立多个专业执法和队伍的政 府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会 效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作。行政处罚权被 相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部 门之间职能交叉、推诿扯皮而产生的行政负面影响，积极主动地 改造各自在城市管理工作中的职责。4、实行城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市 管理监察队伍，树立政府形象。实行综合执法首先保证了执法队 伍的相对稳定。根据国家法律法规规定，行使行政执法职能的组 织应当由市政府职能部门承担，行政执法人员应当具备公务员资 格。这样，既符合了法律、法规的要求，也把素质低、形象差的 聘用人员拒在了城市管理监察队伍之外，保证了监察队伍的高起 点、正规化建设。第二，有利于城管监察队伍的统一管理。实行 综合执法，不仅能够统一人、财、物的管理，更重要的是能够做 到对人员整体教育培训，从任务能力、政治素质、风纪仪表、组 织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理监察 队伍良好的社会形象。第三，查处违规违纪强硬有力，由一个主 管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行 为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理监察 队伍，既为管好城市提供了队伍保障，也为树立政府形象打下坚 实的基础。三、实行城市管理综合执法的途径实施综合执法，相对集中行使行政处罚权，保证综合执法队 伍顺利建立起来，并能正常投入工作，就必须通过以下几个途径:1、统一各级领导的思想认识。以实行综合执法为突破口， 进行城市管理体制的改革，是一种发展趋势，也是改革的方向。 在进行改革的过程中，必然要涉及到现有职能部门的权力和利益 的重新组合及调整，这些部门在认识态度和行动上，都将会有一 些不一致的表现。因此，统一各级领导的思想认识是保证这项工 作顺利进行的首要条件，各级领导要从大局出发，充分认识到改 造城市环境就是发展生产力，认识到提高城市现代化管理水平是 摆在我们面前必须解决的历史性课题，要像抓城市建设那样抓城 市管理，从而把对城市管理体制的改革工作不断推向深入。2、建立一支知法、懂法、用法的综合执法队伍。目前，我 市从事市容环境卫生管理秩序的有规划、工商、市政、园林等部 门，都相继组建了自己的队伍，造成职能交叉，重复执法等弊端, 因此，迫切需要建立一支能协调方方面面关系、减少各方面矛盾、 具有执法主体资格、能最大限度发挥其综合效益的综合执法队 伍。以进一步加强和完善一支队伍、两级执法、三级责任、四级 网络的系统管理模式，实现城市管理一体化、统一指挥、步调一 致。明确市容综合执法队伍的人员编制为行政编制，队伍的经费 由财政全额拨款，区、街的执法队伍作为市综合执法队伍的派出 机构。3、法律授权集中行使处罚权。根据中华人民共和国行政 处罚法第十六条规定，在城市综合执法中，规划、工商等城市 行政机关可以委托授权城市管理执法部门实施行政处罚权，具体 来说，这些部门可以委托综合执法队伍进行集中行使行政处罚 权。相对集中行使行政处罚权，实行城市管理综合执法，是时 代的呼唤，是维护政府权威、树立城管良好形象的需要，是城市 管理迈进现代化法制管理轨道的最佳途径。它将推进城市长效管 理，实现依法治市，开创城市管理的新局面。谈商谈理论与城市管理立法的完善摘要：目前，在城市管理方面暴露出了很多问题，暴力执法和暴力抗法的事件时时见诸报端。产生这种现象的原因是多方面 的，其中立法的缺陷是产生这些问题的重要因素之一。本文试图 以哈贝马斯商谈理论为框架，梳理城市管理立法中的问题，并提 出改进意见。关键词：城市管理；立法；公民参与；商谈理论“崔英杰案”的出现