关于行政执法创新的思考 规范内部、借助外部，全面提高环保执法效率-创新环保执法探索 当前,环境污染事件频频发生,环境保护任务越来越艰巨，环境问题成为人们普遍关注的热点。公众的环境需求与落后的监管能力和手段之间的矛盾凸显，面对多污染源及多污染物共存、多污染源叠加、多介质影响的复合型污染,我们的环境监控能力显得十分薄弱。任务重、人手少当然是一个重要的原因，而执法方式落后，执法思路不创新,也是不容忽视的因素。如何改变目前环境执法人员，特别是监察人员又苦又累，监察人员就是“扑火队员”的现象.也就是如何整合优化环保部门现有资源，激活放大存量，提高执法工作的有效性，将有限的执法资源发挥最大的执法效能，是摆在环保工作面前的一大难题。最根本的途径就是改变现有执法方式,从内部和外部两方面着手创新执法：一是规范内部。创新执法方式、执法手段、信息和人员使用及保障措施等,达到+12的执法效果,实现环境行政执法“既要管得少,又要管得好”的目的。通过建立内部信息平台,制定执法模板，整合人员及职能,理顺执法队伍内部关系，实施一体化执法,加强培训，提高执法人员工作水平,推行错时执法和交叉执法，使环境执法各项工作都在规定范围内按照规定程序进行，力保环保设施运行率、污染物排放达标率等各项环保指标达到要求，环境质量得到改善。二是借助外部。充分借外力，全面落实环境保护各项政策措施，做到保护与发展两不误,为区域经济又好又快、更好更快发展保驾护航。 一、规范内部管理,实现执法网格化、科学化、无缝化 、依托新手段、新方法开展环境执法 (1）全面摸清辖区污染源基本情况。要做好环境管理工作，首先应摸清辖区内污染源基本情况。应以国家环保部开展的污染源普查成果为基础，进一步收集监察机构、监测机构等环保部门直属单位和环保部门各科（室)按自己工作职责所拥有的基础资料，如建设项目环评、“三同时”、生产工艺、排污许可、排污收费、信访、行政处罚、危废经营许可、监测数据、统计数据等。将这些资料全部输入,建立“环保系统内部1环境保护信息资源平台，环保系统人员可以随时进入查询所需数据、资料,实现信息资料的共享. （2)结合排污情况对辖区污染源进行分类.在已完成的各类基本数据的基础上，根据各污染源的排污情况,结合各级下达的重点源名单，对辖区内污染源按重点、次重点和一般三类进行分类.并将全部重点源档案信息纳入信息平台内，按照“一源一档”的模式，建立“国控、省控、市控重点污染源企业环境监管档案”,每一档均应收集该企业的环评、验收、限期治理、风险预案、清洁生产、排污申报、违法查处、现场监管记录等内容，让每家企业的环境管理过程都在档案中体现，对每家企业的环境问题、可能存在的环境风险做到心中有数,让环境执法人员有针对、有重点地开展环境监察,有效避免环境污染事件发生和重大违法行为出现。 （3）制定现场执法模板。针对辖区内重点行业分类制定现场执法模板，对工艺流程、产污环节、环境治理设施、环境监察要点等进行描述，并制定现场检查表.从环保执法人员进入企业开始，如何开展现场监察,到哪个生产环节应检查哪些设备，应询问哪些问题，模板都应涉及,做到有章可循.现场检查表分为建设项目检查表和老污染源检查表两类，检查内容围绕确保环保执法人员不发生失职、渎职问题和确保企业只要存在环境违法问题就能及时发现设定。这样,可极大缩短现场检查时间，有效规范和完善环保现场执法,提高环保执法人员的执法能力. （4）实施环境执法检查的定量化科学化网络化。通过实施执法检查的量化和科学化,将“事后查处”的监管方式转变 为“事前预防和日常监管控制”，达到预防为主的目的。一是科学量化检查频次。打破正常的检查规律，按照“错时执法”和分类管理的原则,采取“节假日正常查,不良天气突击查、夜间不定期查”的逆向思维，科学安排环境执法时间，进行全天候监控,形成无缝隙、全覆盖的监管模式.对应每一个责任区,明确每日多少次检查多少家企业，每周监察机构领导应带队组织多少次夜查或节假日抽查，每季度组织多少次对多少家重点污控企业普查,每半年组织多少次县、市联动的交叉执法检查,每年组织多少次由工商、质检、城管、住建、农业等部门参加的联合执法。二是实行重点源监管动态化。对辖区重点污染源应做到全部安装在线监测系统.日常监管坚持做到“三个到位、一个确保”，即：对排污单位排污口的监测到位，对排污单位的污染防治设施监督检查到位,对擅停污染防治设施、偷排偷放的环境违法行为惩处到位，确保污染物达标排放。 (5)实行污染超标倒查等倒查制。以河流水质监测报告以及群众信访举报为线索，逐地、逐河流、逐超标河段追根溯源排查污染源,尤其是对重点流域，从断面依次追溯到河流、企业,自下而上的实行倒查。针对部分排污企业污染防治设施不正常运转问题，由单一的查设施运转情况转变为从企业的排水量、原材料的消耗量,锅炉除尘设施的除灰量，污水处理产生的污泥量及絮凝药剂的使用量来推算污染防治设施的运转情况，让偷排偷放的行为无处可藏，督促企业将环保设施正常运转。 （）实行环境执法日志制度。制定统一格式,环保系统 3每一执法人员须对每日工作开展情况、存在问题进行记录，并及时输入到动态信息平台,分管领导每月检查一次执法日志。通过实行日志制度全员化、日常化和档案化，可进一步促进环境执法人员规范执法. （7）建立具体化和可操作化的环境污染事件应急调控和环境突发事件预警体系。体系具体化和可操作化，主要是指在拟定环境污染事件应急预案时，应充分地将辖区内可能发生的污染事件预测分类,制定处理每一类环境污染事件的方法和步骤，同时具体到哪类事件用到何种药品、器材，哪里供应,联系方式，价格，车辆如何安排，固体废物处置哪个公司有资质，处置价格，联系方式等都应做详尽的说明。这种具体化、可操作化的体系，可提高环保部门应对突发环境事件和污染事件的能力,有效维护环境安全,保护人民身体健康. 2、推行一体化环境执法责任制 通过科学细化环境职责和责任,实施一体化环境执法责任制，确保环境执法有效开展. （1）科学划分环境监察责任。把环境监察机构的执法人员分成几个执法组，分别对应负责全市不同责任分区。每个执法组的重点污染源相对固定，以保持执法检查工作的连续性. （2）充分将监察责任与监管对象相结合。结合环境监察机构分组情况和污染源分类情况,将环境监察任务具体化和责任化，拟定环境监管重点单位及责任分工表，对应到每个监察人员，这样可有效解决目标不明、责任不清、任务不具体等问题，进一步延伸执法覆盖面的深度和广度，形成完整的监察执法体系,既可高效地圆满完成各项监察任务，又可减轻企 4业负担。 3、实行内部配合协调，确保执法工作形成合力环境保护执法是一项系统工作，单靠监察队伍或环保局任何一个科(室)的力量是不够的,必须依靠全局的支持和配合才能完成既定目标和任务。 (1)动态管理和使用信息资源平台。建立完善“环保系统内部环境保护信息资源平台”动态信息输入体系。监察机构、监测机构等环保直属机构和环保部门各科(室)均可受权进入，将自己每一次现场检查的信息和相关文件资料及时输入环境保护信息资源平台，使全局环境执法基本实现一个平台、共同维护、资源共享。这样可解决环保部门各科(室）、监察各自互不通气,执法检查结果分散,人为将企业污染整体状况割裂开,监察、监测、环境管理三者相互脱节的现象。打破监察、科（室)、站、中心之间壁垒，实现执法检查结果内部“直通车”，环保系统所有人员都可以在第一时间共享其它部门的执法检查结果。动态信息的共享，不仅可以起到拾遗补缺的作用，更重要的是让整个环保系统每个执法人员可及时了解掌握环保部门一个阶段、一个时期的中心任务、重点工作，可以集中人力、物力打歼灭战，使环境执法工作做到有的放矢，事半功倍。 (2）将科（室)等部门职责与监察执法有机结合。为保证执法工作形成合力，应将环保部门各科（室）和下属事业单位的配合职责在监察执法中加以明确。如办公室负责后勤准备等保障工作；管理科负责按月提供建设项目环评审批及“三同时验收名单和逾期未验收单位名单等相关信息资料，污控科 负责提供固体废物、饮用水源保护和限期治理等管理情况等，自然科负责生态系列创建、“三区情况及农村环境污染治理等，监测站负责监督性监测、应急监测、“环评”监测和“三同时”验收监测等数据，总量科负责减排情况等。配合协调制度的实施,将进一步加大执法工作力度,拓宽执法工作手段，畅通各科（室)、站及中心之间的工作联系. (3)建立环境执法内部联动机制。一是在环保部门内部设立环保联动执法办公室，明确环保部门各科(室）、直属各单位在联动执法中的职责和任务，办公室主任由一名局领导担任。如铅酸蓄电池企业的执法整治，针对排查中发现的建设项目存在环境违法行为、老铅酸蓄电池企业需限期治理、违法转移处置危险废物、缺少环境应急预案等各类突出问题，及时启动联动机制,开发科、污控制科、环境应急中心等科和单位分别具体负责,一厂一策,研究确定整改措施、标准、完成时限等，同时，监督属地环保部门、企业按时完成整改任务.二是定期召开各类联席会,实现无缝隙对接、零距离沟通.如针对减排、创模、处法、环境安全、环境质量等问题，监察与相关科(室）、站、中心定期召开会议进行讨论，解决相关问题。三是建立上下联动执法体系。由环保部门领导带队,每周节假日晚上开展突击执法检查.环境监察机构和环保部门科（室）组成联合检查组，对每个区域环评、“三同时”制度执行情况、排污费征收情况等开展联合检查.市、县两级监察机构不定期开展联合执法检查，全力推进区域污染整治.通过上下联动和部门联动，形成合力，协力打击环境违法行为. 4、强化属地管理,理顺环保部门职责与责权。强化属地 管理，充分发挥县级环保部门的作用，实现环境执法前移。对县级行政区域内环境保护实施全面的属地管理,县级环保部门要按照法律规定对污染防治、生态保护和核安全与辐射环境保护三个领域实施全面监管。建设项目、限期治理项目等的日常监管须由县(市、区）级环保部门负责。如涉及到不在本级审批或下达任务的项目有违法行为，应及时上向市级环保部门报告。市级审批或从市级过路的省级、中央级审批项目以及市级下达的限期治理项目，应征求县级环保部门的意见，形成的审批文件应及时抄送县环保部门，并经常与县级环保部门一起对建设项目或污染治理项目进行监督检查或抽查. 5、强化各项措施，确保环境监管取得实效 （1）加大硬件建设。一是建设环境移动执法平台.前端应用系统设置pda前端、上网本（笔记本）前端两种模式，设计有现场执法、移动办公、污染源查询、政策查询(法律法规、环境标准、处罚裁量标准）等模块；后端管理系统设计有行政处罚(一般程序、简易程序）、污染源管理、综合管理(电子地图、法律标准库、处罚裁量标准库、法律文书库、行政复议、行政诉讼、环境犯罪、案管查询、征信管理、绩效管理)、移动办公等模块.执法人员通过环境行政执法移动信息平台pda前端,利用电子地图和gps系统第一时间达到被查项目某厂.现场检查过程中，执法人员通过上网本进入平台污染源管理库调阅该厂环评、验收等电子档案,判断该厂涉嫌存在污染防治设施未验收即投产的行为,随即利用pd进行录音、录像、拍照取证，并通过上网本、便携式打印机、扫描仪实现现场检查（勘察）笔录和询问笔录的电子制作、当场打印、签字确认、 7资料上传，全部现场执法信息实时传输到平台后台管理系统.二是完善执法装备。改变目前办公、执法设备落后现状。环保部门执法人员应配置笔记本电脑、录音笔和照相机等执法设备，执法人员可随时随地现场调档，并输入各种检查信息，实现执法、办公科学化、现代化，提高工作效率。 （）转变思想观念,解决认识不到位的问题。一是认清开展创新环境执法的重要性。思路决定出路。环境执法人员少，致使区域内的部分污染源没有得到有效的监督管理，影响了环境执法的有效性。