新公共管理的研究综述来源:中国论文下载中心11-12-31 09:28:00作者:张姑霞 编辑:studa 110711摘 要：新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到各国，成为 近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想么一,本文对新公共管理理论的 产生背景、理论基础，主耍内容和特征等问题进行了概述。关键词：新公共管理传统政府20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领的传统公共行政理论遭受到 新的外部环境的严峻挑战，一种新的公共行政理论、管理模式一一新公共管理在 80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到各国，成为近年來西方规模空前的行 政改革的主体指导思想Z-c一、新公共管理理论产生的时代背景新公共管理理论产生的时代背景有以下儿个方而：1政府规模扩大，权利扩张二次战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围 也不断扩大，政府的角色多样化，尤具是为保障公民的福利，政府大量透过立法管 制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供另 一方而为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众 的不满，在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击。2.传统的官僚体制遭到质疑新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的,传统的公共行 政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制 理论为基础，有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式, 这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私 人部门管理中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组 织模式及类型相继岀现。传统的公共行政学理论还认为，公共物能由 政府机构來提供。但在现实中，官僚机构或政府部门作为公共物唯一 提供者的垄断地位已经动摇，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调 政治与行政的分离，强文官保持政治中立和匿名，采取政治与行政的二分法，但政 治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定，政治事务与行政事务实际上是 无法分开的。3.经济全球化与新技术革命的推动经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力，全球化趋势加强了西 方各国对本国经济竞争力重视,政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经 济竞争，促进经济发展，成为人们关注的焦点,经济全球化对政府的公共管理提出 了更高的耍求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因，信息技术的高速 发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。二、新公共管理的理论基础新公共管理这种新的模式是在儿种思想理论的影响下形成的,有管理主义理 论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学（即组织经济学）、 博奕论等。其中，管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的代理理论和交易 成木经济学理论的影响较大。管理主义由科学管理Z父的弗里徳里克泰勒开创的。管理主义认为，管理 是一种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企 业，也适用丁公共部门。公共选择论乂称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的，都想使自己的 效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是: 其一，政府官僚极大地限制了个人自由，它的权力应当在“选择”的名义下缩小。 这一观点要求缩小政府规模，自由比奴役好，消费选择比官僚命令好。其二，传统 的官僚模式没有提供山场提供的那种相应的激励和奖励结构，因此它的效率比山 场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限 度的选择。代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与代理人一方发 生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款,代理人代表委托人完成各种任务, 而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。一开始，代理理论 主耍用于因金业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到，这 种代理问题存在于一切组织Z中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。 如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系，都体现了这 种特征。代理理论的基本假设Z是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大 化。正因如此，代理人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会岀现信 息不完备、不对称的情况（如代理人对委托人的情况比较了解，而委托人对代理人 的情况所知有限），以及委托人难以对代理人的行为进行监察等原因，因而许多委 托人与代理人Z间的关系管理十分复杂。代理理论的重耍内容Z就是关注如何 确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防 止双方特别是代理方寻机违背合同为己方谋利。因此，代理理论最关注的是代理 人的选择以及对代理人的激励。交易成木理论认为人是自利的、自制的，这一点同代理人理论一样。然而人 认知到“权威关系”的重耍性，因此，在行为发生时“严肃”的将社会及结构变 数加以考量。将这一理论用于公共部门，即就是，如果一些签约出去的活动减少了 行政开支，并提供竞争，那么一些交易的成木就会下降。具体地说，当 行为的不确定性低、所需物数量和质量易丁衡量、潜在的供应商数量 多时，将包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务; 而如果条件相反，特别是当保持所供物质量特别重耍时，由政府内部 提供则会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、 承包界定政府作用等方面，显然从上述理论观念中吸取了营养。三、新公共管理的内容与特征新公共管理有不同的名称，如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后 官僚制模式、企业化政府等，对于它的主要内容与特征，公共管理学者及实践者们 作了不同的概括和描述：胡德在一种普适性的公共管理一文中最早提出新公共管理概念。胡德将 新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方而：1向职业化管理的转变;2标准 与绩效测量;3 .产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7 .纪 律与节约。美国行政学者奥斯本和盖布勒在改革政府一书，提出政府改革的方向是 建立“金业家政府”的十大原则，这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的 内涵：1起催化作用的政府：掌舵而不是划桨。2社区拥有的政府:授权而不是服 务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到去。4有使命的政府：改变照章 办事的组织。5讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政 府:满足顾客的需耍，而不是官僚政治的需耍。7.有事业心的政府:有收益而不是 浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协 作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。美国行政学者帕特里夏格里尔概括了新公共管理的内涵：1织 的非集成化，即分散化。2对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制，而不是偏好 传统的职位保障制;全面货币化激励，而不是传统的通过精神、地位、文化和货币 等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构；高级管理人员通过 系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理” o3.供给与生产分 开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理，主耍供的效率和成本， 更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6 .从程序转向产岀的控制和责任机 制。 波立特在管理主义和盎格鲁和美国的经验一书中的说法，新公共管 理主义主耍是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商 业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。英国学者温森特怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准 和绩效评估以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对 消费者而非公民的需耍保持敏感、强调针对性而非普遍性。罗徳斯指出，新公共管理有如下儿个中心学说：以管理而非政策为焦点、以业 绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处 理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出冃标！限制 性项冃合同！金钱诱因和自由裁员的新管理风格。徳国学者GernoGruning指岀，新公共管理的特征至少包括20种，有削减预 算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、 竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、 使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。经合组织（OECD） 1995年度公共管理发展报告转变中的治理把新公共管 理的特征归纳为八个方而:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选 择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央 指导职能。我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方而：1.让管理者 进行管理。2 .衡量业绩（明确的绩效标准和绩效评估）。3 产出控制（项冃预算与 战略管理）。4.顾客至上（提供冋。5.分散化（构的分散化和 小型化）。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治 家、公众的关系。从以上内容可以看岀，在不同学者眼里，新公共管理有着不同的内涵及特征。 但以上这些观点都是对传统公共行政的否定,标志着公共行政研究领域的一次范 式转变。与传统公共行政相比，新公共管理具有如下内涵与特征：第一，新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民Z间的关系，重 新对政府职能及其与公民的关系进行定位:政府不再是高高在上的官僚机构，公 民作为“纳税人”，是享受为回报的“顾客”，以顾客为 导向，应强化量意识。第二,新公共管理改变了政本意识。与传统公共行政 只计投人,不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提 供效率和质量，赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排 等方面的充分的口主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。第三，新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代, 提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度;而新公共管理者则 主张,彻底改变僵硬的官僚制模式，通过采用私人企业的管理方法,加强竞争和市 场导向的策略，实现行政绩效质的飞跃。第四，新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先，在看待文官 与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中 立和匿名原则；新公共管理则正视行政与政治的融合性，强调文官与政务官之间 存在着密切的互助与渗透关系，强大的政府冃标不一定耍保持中立性。其次，与传 统公共行政热衷于扩大公共部门不同，新公共管理主张应该依提供需 耍决定部门的增减，新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化，或者通过合 同出让的方式，让更多的私人部门参与供给;再次，与传统公共行政僵 硬的人事管理制度不同，新公共管理主张在人员录用、任期、工资及具他人事管 理环节上实行灵活性的制度。四、对新公共管理的批判有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如，美国 学者格林和哈伯尔在论治理和重塑政府一文中对企业化政府模式提出了五点 批评；另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提岀与企业化政府模式十条原则针锋 相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从儿个方而进行，主耍有：1 新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共 管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱，认为新公共管理追求三E （效率、效益、经济）标准，其基丁经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公 共价值观