法律论文：金融基本法之间的协调性研究 摘要：随着我国立法进程的不断加快和金融法制建设的不断加强，我国金融制度已基本建立，金融行政和金融市场也基本上有法可依。但在实践中，却经常遇到运用金融法规的矛盾和不协调，归根结底是金融基本法之间的不协调。因此，加强对金融法之间，尤其是金融基本法之间的协调性日益重要。本文以人民银行法、商业银行法)和(票据法为例作一探讨。 改革开放以来，特别是自1995年以来，为适应和的需要，借鉴国外金融发展的经验、教训和根据金融工作的现实，全国人大及其常务委员会先后制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、担保法、保险法、证券法和信托法等法律。可以说，我国金融法律制度已经基本建立，金融行政和金融市场也基本上有法可依。但是在实践中，却经常遇到适用金融法的矛盾和不协调，归根结底是金融基本法之间的不协调。随着金融在经济和社会中的重要性的进一步增强，特别是加入WT0后，加强对金融法之间，尤其是金融基本法之间的协调性研究日益重要。 一、我国金融基本法之间的不协调产生原因 金融基本法是指规范金融基本法律关系的法律，在我国主要包括：中国人民银行法、商业银行法、票据法、证券法、担保法、保险法、信托法等。我国金融法的不协调首先表现在金融基本法之间的不协调上，并且在某种意义上，正是金融基本法之间的不协调导致了整个金融法体系内部之间的不协调。其产生原因主要有以下几方面： (一)立法指导思想的原因。受当时“先粗后细”、“成熟一部，制定一部”的指导思想，立法机关没有制作合理可行的立法规划，制定法律具有较大的随意性和盲目性，使得立法缺乏连贯性、协调性和前瞻性。 (二)“政出多门”增加了法律不协调性的可能性。由于目前金融实行分业经营和监管，不同领域的法律起草和制定主体也不同，各金融监管部门只注重本监管领域内的立法工作，过多地考虑本部门的监管权限和利益，相互之间缺少必要的协调配合。即使在同一部门内部，金融法律文件的起草也是由不同的内设监管机构来完成，缺乏与有关部门的足够沟通、协商，再加上立法技术的落后、法律知识和专业知识素质的缺乏，使立法成果并不是最佳的。这样势必增加了法律之间的不协调性，使法律始终处于不稳定的状态。 (三)金融法律创制者的特殊性。我国现行金融法律法规规章的起草和制定，特别是行政法规及监管规章的起草、制定工作基本上由金融监管部门完成。但是监管部门在具体法规和规章的规划、选题、调研、起草、征求意见、修改、通过等环节上往往缺乏严格而具有约束意义的操作规则，使得法规和规章的科学、合理、协调生成在程序上缺乏保障。加上监管部门事务繁重，集中于法规和规章创制上的时间、人力、物力都很难得到充分的保证。法律文件的草拟和创制者的特殊性，制约了金融法律的合理性、协调性、客观性和公正性。 (四)金融指导思想的不确定性。我国改革开放以来，社会经济处于转轨时期，社会现实变革快，立法与现实脱节，金融指导思想从“混业经营，统一监管”到“分业经营、分业监管”，不断变动。界认识不统一，政府部门对金融业的指导方针也不断变化，反映在立法上，成为金融基本法律缺乏协调性、连贯性的重要原因之一。 (五)金融法律编纂工作的不足。有关立法部门没有及时对金融法律、法规和规章进行彻底地清理，只注重法律的制定工作，忽视对现有法律规定的修改、废止和宣布失效工作，使前法与后法、上位法与下位法、同位法相互之间经常发生冲突，不能保证法律规定的动态协调性。 当然，对于金融基本法之间的协调问题缺乏系统深入的理论研究和实践上的重视也是金融基本法之间存在不协调的重要原因之一。 二、对金融法进行协调时必须注意的问题 (一)由谁来协调，即协调的主体问题。协调主体问题必须首先解决协调主体的资格问题。对于金融法的协调主体来说，除需要具备金融法的法律资格之外，必须同时还要具备金融的专业资格。中国人民银行是大多数金融法律、法规和规章的制定者，并且具有监管金融的职责，就其法律和专业资格来说，中国人民银行具备这种协调的资格和能力，可以并且应当成为金融法律的协调主体。如果要达到这样的目的，我们必须提高中国人民银行法的法律效力，也就是确立中国人民银行法作为我国金融法的“母法”地位，其他金融法律必须与其保持一致，不得发生抵触，从而提高中国人民银行的法律权威和效力等级。另外，对于协调主体资格的问题，必须确立中国人民银行作为协调主体的唯一性，因为如果存在两个或两个以上的平等的协调主体，将很难就协调问题达成共识。 (二)协调的依据问题。协调的依据或者标准是协调金融法时必须解决的问题。在协调金融法的问题上，如果仅仅是将相互不协调的、矛盾的或者冲突的法律条文，简单地加以修改、废除，那么这种协调很可能只是表面化的，不系统的，也很难达成深层次科学合理的协调目的。就我国目前来说，最佳解决应当是制定一部详细、全面、合理的中国人民银行法，并将其作为进一步协调其他金融法的依据或者标准。 (三)与国际惯例接轨的问题。应当考虑WT0的协议和附件(服务贸易总协定与关于金融服务承诺的谅解)中有关金融的法律规定，同时也要考虑我国加入和参加的其他国际性法律文件中有关金融的规定，根据中国加入世界贸易组织有关承诺(金融业)，对现行金融法律进行修改、清理和整合。 三、中国人民银行法、商业银行法和票据法等相关法律之间不协调的具体表现 (一)中国人民银行法与其他金融基本法的不协调 1市场退出制度不完备。中国人民银行法第31条规定“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”，但是其具体的操作程序、权力的行使、考虑的因素、对权力的监督等问题均未涉及。目前商业银行法、金融机构撤销条例(2001年11月 23日国务院令第324号)以及人民银行制定的有关规章，对金融机构市场退出制度作了部分规定，但总体而言，缺乏市场经济条件下金融机构退出市场的全套系统规则。 2金融机构高级管理人员任职资格管理方面的规定不协调。首先是法律的衔接问题。中国人民银行法没有对任职资格管理作具体规定，商业银行法仅在第二十四条规定，商业银行“更换董事长(行长)、总经理时，应当报经中国人民银行审查其任职条件。”金融违法行为处罚办法(1999年2月22日国务院令第260号，以下简称处罚办法)、金融机构高级管理人员任职资格管理办法(2000年3月24日中国人民银行令2000第1号)和一系列其他规范性文件，所规定的任职资格管理远远超出了中国人民银行法和商业银行法的范围。其次对取消高级管理人员任职资格行为的定性问题不明确。由于缺乏法律的明确界定，实践中对取消高级管理人员任职资格行为的定性问题存在较大分歧，人民银行认为不属于行政处罚，但法院在审判中一般都按照行政处罚对待，要求履行告知程序，这关系到人民银行的具体行政行为是否有效。 3金融监督管理职权方面的不协调。中国人民银行法第五章对人民银行金融监督管理职权作了专章规定，但其条文仅有7条，而且均过于笼统、原则，与商业银行法的规定存在以下不协调之处： (1)缺乏对人民银行紧急处置权力的规定。目前，我国的金融监管比较注重市场准入和业务活动环节的监督管理，而对金融风险的紧急处置相对较弱，制度的空白点较多。在金融风险的处置过程中，人民银行需要具有充分的紧急处置权力。而处于金融“母法”位置的中国人民银行法恰恰缺少这一方面的系统规定。 (2)对现场监管与非现场监管的关系问题规定不明确。中国人民银行法第三十二条的规定主要强调人民银行对金融机构“随时”进行现场检查的权力，而随着金融业的不断发展，金融监管更应加强非现场监管，逐步减少现场监管检查的比重。另外，尽管商业银行法对人民银行的这部分职权有所补充，但是对权力如何运作仍缺乏详尽的规定。 (3)对反洗钱的监管问题没有规定。中国人民银行法、商业银行法均未规定，票据法也仅在第3、12条中隐含着不得利用票据结算进行洗钱的规定。这使人民银行的监管和商业银行的控制处于无法可依的境地。 (4)对商业银行报送各类报表资料的规定存在不协调。商业银行法第75条仅规定人民银行对“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务报表”、“拒绝人民银行稽核、检查监督”的商业银行有权进行处罚，与中国人民银行法第33条规定相对照，很显然遗漏了提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形。 4关于取缔非法金融的问题。首先，法律规定不衔接。中国人民银行法没有涉及取缔非法金融机构和非法金融业务活动问题。非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法(1998年7月13日国务院令第247号，以下简称取缔办法)对于取缔的性质属于行政处罚还是行政强制措施、取缔的具体措施、人民银行有无采取强制措施的权力等重要问题，均无明确规定。其次，取缔办法)对人民银行责令金融机构停止为非法金融办理结算的规定有违商业银行法。停止结算包括停止对外付款，相当于冻结存款，而根据商业银行法第30条，取缔办法)作为行政法规，无权规定有关冻结存款的内容。再次，(刑法)(1997年3月14日八届全国人大第五次会议修订)对非法集资犯罪的规定不完善。刑法只规定了“非法吸收公众存款罪”(第176条)和“集资诈骗罪” (第192条)，不能涵盖所有非法金融活动的形态，致使无法追究某些非法金融活动的刑事责任。 5关于网上银行的问题。中国人民银行法、商业银行法对网上银行没有涉及。网上银行业务管理暂行办法(2001年6月21日中国人民银行令2001第6号)效力等级较低，涉及面较窄。鉴于网上银行业务与传统银行业务的较大区别，亟需制定系统完善的网上银行法律规定。 (二)商业银行法与其他金融基本法的不协调 1商业银行法对混业经营禁止的规定与现实存在坤突。商业银行法第43条对金融机构混业经营作了明确的限制性规定。如果严格适用该条，许多金融实践活动和有关行政文件都有违法之嫌。如储蓄所代理证券基金业务，金融超市的开办和商业银行个人理财业务的开展，(证券公司进入银行间同业市场管理规定、保险公司进入银行间同业市场管理规定和证券公司股票质押贷款管理办法(2000年2月2日银发200040号)的公布。商业银行中间业务暂行规定第7条规定商业银行可以开办“各类投资基金托管、注册登记、认购、申购和赎回业务”以及代理证券业务和保险业务，实际上进一步突破了商业银行法的限制规定，标志着银行、证券、保险业务间相互渗透的渐进探索。 2银行资金进人股市方面的有关规定不协调。证券公司股票质押贷款管理办法允许证券公司从银行获得贷款，用于自营业务，实际上默许了银行资金进入股市。这与(证券法第133条“禁止银行资金违规流人股市。证券公司的自营业务必须使用自有资金和依法筹集的资金”的规定产生了冲突。 4外资银行法律体系有待完善。目前我国针对外资银行的法律规范主要包括中国人民银行法、商业银行法)、(外资金融机构管理条例及其实施细则、外资金融机构驻华代表机构管理办法，这些法律法规和规章奠定丁外资银行监管的法律基础，但存在以下主要问题：一是与WT0规则(服务贸易总协定与关于金融服务承诺的谅解)所确立的透明度原则、逐步市场准人原则、国民待遇原则、非歧视性原则等基本原则存在一定的差距。二是相关法律的衔接不够。首先，中国人民银行法对外资银行的监管未做出特别规定，使外资银行专门立法缺乏必要的基本法依据。其次，外资金融机构管理条例对商业银行法第88条的规定没有做出相应规范。三是部分规定存在冲突，如商业银行法第13条规定“设立商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币”，而