在社会管理创新视域下对司法建议工作的再思考 人民法院处在维护社会正义、处理社会矛盾纠纷第一线，能够及时发现社会管理内部矛盾和隐患源头。法院在审判活动中，能够发现有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面的问题，如果法院能及时提出司法建议，将有利于促进机关单位加强管理和改进工作，有利于维护社会稳定和谐发展。在“社会管理创新”明确成为人民法院工作重点的形势下，司法建议不仅被赋予新的政治使命，它在参与社会管理创新的舞台上也迎来新的生机和挑战。笔者结合湖北省竹山县人民法院近年司法建议工作的开展情况，对司法建议工作产生的问题、原因和对策进行探究。一、司法建议的现实价值2005年至2010年，竹山法院共发送司法建议92份，涵盖刑、民、商、行政和执行等众多案件类型，涉及教师队伍建设、商品房开发、农村土地流转、金融借贷、移民搬迁、村级干部管理等诸多领域，发挥了重要的现实功能。首先，服务大局，彰显法院的社会责任感。通过司法建议，法官主动为地方经济发展提出建议，创造环境。如针对湖北省在建的最大水利工程竹山县潘口水电站移民搬迁过程中移民建房纠纷增多，严重影响移民安置工作的情况，竹山法院向县移民指挥部提出加大建房法规宣传力度、加大建筑市场监管力度、加大施工安全管理力度、加大建房质量监管力度等司法建议，配合县移民指挥部实现首期移民建房纠纷明显减少、二期移民建房纠纷“零诉讼”的良好效果。其次，化解矛盾，保障社会的和谐稳定。司法建议工作能从单一的、分散的、具体的、被动的、现实的纠纷中，发现纠纷背后具有普遍的、连续的、广泛的、潜在的社会矛盾，进而促使相关单位利用市场、行政手来自www.lw5u.Com段将矛盾予以消化。如竹山法院在2009年审理由于商品房开发商高息借贷民间资金引发的案件后，向房管局发出司法建议，指出房地产开发商存在以违法预售房屋等方式融资的市场不规范行为，促使房管部门加大对相关法律法规的宣传和对开发商违法行为的查处力度。再次，规范行政行为，推动依法行政。行政判决一般只能就被诉具体行政行为的合法性问题作出判断，司法建议则可以突破这一限制，就行政行为存在的不合理问题提出建议，从而促进行政机关执法的合理性和规范性。如竹山法院在审理原告李某不服县劳动保障局劳动仲裁一案，针对该局在行政执法过程中的一些瑕疵发出司法建议。该局在以后处理类似案件时，均采纳了法院意见。最后，促进被建议对象完善制度，加强管理。从竹山法院发出司法建议的内容上看，许多是针对一些单位内部管理漏洞提出的。如2005年5月，竹山法院针对近几年发生的教师性侵害犯罪现象向县教育局等单位提出司法建议，促使竹山县教育局及时制订出台预防和处理教职工性侵害犯罪的规定（暂行），并每年开展为期一个月的“师德师风”教育整顿活动。通过持续不懈的宣传教育和强化管理，自2006年以来，竹山县未发生一起教师性侵害犯罪案件。二、司法建议工作存在的问题和面临的困境实践中，由于多方面的原因，司法建议还存在诸多问题，面临不少困境，主要表现在以下几个方面：1、从司法建议制度本身来看，法律依据存在缺失。纵观我国整个法律体系，司法建议仅在民事诉讼法第一百零三条“对妨害民事诉讼的强制措施”和行政诉讼法第六十五条“执行”中有简单的体现，刑事诉讼中没有司法建议的规定，其法律地位不明确，对于接受司法建议的机关没有回复、采纳、处理时，相应责任由谁承担没有规定，暴露出司法建议在应用法学研究和立法层面的缺失。2、从法院开展工作情况来看，对司法建议工作重视程度不一。司法实践中有不少法院就案办案，受单纯业务观点影响至深，不重视司法建议工作，所发司法建议的数量与审结案件数量不相称。据人民法院报报道，即使同一地区法院对司法建议工作重视程度也不同，如金华市中级人民法院2009年全市两级法院结案88798件，共发送司法建议156篇，但各法院之间发出的司法建议数量悬殊很大，其中发司法建议最多的为67篇，最少的为零。3、从司法建议制发情况来看，质量不高、不规范的现象仍然存在。一些法院所发出的司法建议书内容简单，建议可操作性不强，从微观角度提出司法建议的较多，从宏观角度提出的司法建议较少。同时，司法建议的格式和内容，缺乏统一性、规范性，各地法院在实际操作中，有很大的随意性，存在着司法建议内容不全面、措施不当、样式不统一等问题4、从司法建议的反馈情况来看，制发单位的热情与被建议单位的漠然存在来自wwW.lW较大反差。近年来，法院对司法建议工作愈发重视，司法建议制发数量逐年增加，但部分被建议单位对司法建议反应冷淡。据北京青年报报道，2010年2月22日，记者调查北京朝阳法院、海淀法院、丰台法院等多家法院2009年发送的200多份司法建议发现，反馈率不足四成。5、从司法建议的性质来看，对被建议对象缺乏强大的约束力。由于司法建议没有法律强制力，建议效果完全取决于被建议单位的“心情”，取决于被建议单位领导的重视程度。即使司法建议提出的问题再有针对性，“无约束力”的司法建议仍然可能遭遇被建议单位的“傲慢与偏见”。三、阻碍司法建议工作的多重原因司法建议在实践中为何面临诸多困境？分析其原因如下：1、立法原因法律滞后。迄今为止，除最高人民法院（法发200710号）文件对司法建议工作进行规范外，只在民事诉讼法、行政诉讼法上有所提及，但只针对有关单位妨碍法院调查、不协助法院执行、不履行裁判的情况提出。这些法律规定只是一般意义上的建议，没有实质的约束力，导致司法建议流于形式，不能发挥应有的作用。2、主观原因重视不够。一般来说，司法建议工作开展得不好的单位，主要是院、庭长及办案单位、承办法官对司法建议工不够重视，认为法院本质工作是抓审判，司法建议可提可不提，甚至存在一定抵触情绪。3、客观原因案多人少。自2007年4月1日新的诉讼费用交纳办法施行以来，低成本诉讼无疑惠及民众并助推社会和谐，但却催生“诉讼狂潮”，形成“诉讼拥挤”，以致人民法院立案受理案件数量直线上升，但办案力量没增加，导致案多人少的矛盾十分突出。办案单位和办案法官往往忙于应付审判和执行工作，无法顾及司法建议等“案外”服务性工作。4、内部原因制度缺失。从法院内部来说，目前司法建议虽然在实践中普遍适用，但在实践中法院缺乏针对性的规章制度，司法建议开展情况对评价法院及法官没有价值，使法官对此工作失去缺乏积极性。5、外部原因受者抵触。由于司法建议的社会认知度不高，一些单位认为在复函中承认过错有损颜面，甚至认为法院发建议是故意找碴儿，干脆其置之不理，使司法建议的回复和采纳率较低，严重影响法院对司法建议工作的热情。四、加强和改进司法建议工作的主要途径2011年5月30日，中共中央政治局召开会议进一步明确加强和创新社会管理的重大意义、总体思路和重点任务，对新形势下社会管理及其创新指明了方向，为人民法院加强和改进司法建议工作提供了宏观的社会背景和历史机遇。如何让司法建议发挥更大的社会管理作用？笔者认为应注重抓好以下几个方面的工作：1、更新司法建议工作理念。司法建议之所以在我国不同地区不同法院的实施情况差别较大，一个重要原因就在于社会公众对司法建议活动缺乏一个共同的司法理念。因此，要从能动司法的理念上去明确司法建议工作主动服务社会、参与社会管理创新的现实作用。法院对在审判、执行、信访等工作中发现社会管理方面的问题，要及时向政府或相关部门提出司法建议，并注意收集整理反馈意见。明确司法建议不仅仅是法官的职权，更应该是法官的义务和职责。2、完善司法建议的法律规范。对司法建议工作进行立法完善，拓展司法建议的功能是能动司法的必然要求。最高人民法院应在全国人大对人民法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法进行修改时，提出在三大诉讼法总则或另设专章规定司法建议制度，对司法建议每一个环节进行详细规定，使司法建议工作步人规范化、制度化、程序化的轨道。3、加强司法建议工作的管理。最高人民法院应统一规范司法建议的制作和发布程序，建立专门的司法建议文书登记备案记录台账，建立健全司法建议工作业绩考核机制，将司法建议工作纳入岗位目标考核，确立司法建议工作的监督考核、评比奖惩等工作机制。除此之外，还要加强司法建议工作的信息化管理。利用上下级法院之间的网络资源平台，由省高院牵头建立全省三级法院司法建议信息系统数据库，要求各法院将案件情况、司法建议及反馈情况按照案件类型及时上传到系统。同时，法官可以通过查询司法建议信息数据库，了解各地对同一类问题制发的司法建议及反馈情况，对制作司法建议提供参考，使质量较高的司法建议在法院系统内部发挥示范效应。4、提升司法建议的质量。最高法院在加强司法建议的通知中明确要求，要“注意规范，保证司法建议的质量和效果”，并具体提出严肃性、针对性、规范性、实效性四个方面的要求。各级法院要认真组织撰写司法建议，注意发现深层次问题，有针对性地提出意见和建议，使之易被有关部门或人员采纳。5、完善司法建议的落实监督机制。确定司法建议由被建议单位的当地人大常委会负责督查落实。法院在将司法建议发送给被建议单位的同时，报送被建议单位的主管部门和人大常委会，要求被建议在一定的限期内将司法建议的落实情况或异议向其主管部门、人大常委会和法院反馈，对未认真司法建议落实而造成严重后果的责任单位，应追究被建议单位及其上级主管部门的责任。6、创新司法建议工作方式方法。在司法建议工作中要不断创新工作方式，坚持做到个案建议与类案建议并重。发送司法建议应注重以点带面，总结提炼，针对某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题，涉及全局工作的热点难点问题，从宏观角度提出系统解决问题的司法建议，做到司法建议既“对症下药”又“登高望远”。在排查问题、剖析原因的同时，注重建议、对策、措施的具体可操作性。当法院对拟提出的问题或建议把握不到位时，先行与被建议单位进行沟通，以保证司法建议的合理性和可行性，同时体现法院对被建议单位的尊重。司法建议发送后，法院应主动追踪求反馈，确保司法建议的实效。 -全文完-