政府预算管理 主讲教师 申亮财政金融学院 第三章 政府预算管理体制 本章目录第一节 概述第二节 分税制预算管理体制第三节 政府间转移支付制度 财政金融学院 第一节 概述一、政府预算管理体制的概念预算管理体制是国家经济体制的重要组成部分，是确定中央和地方以及地方政府之间的预算收支范围和管理权限的一项根本制度。（一）原则“统一领导，分级管理”（二）特点1、整体性特征。各级财政相互依存，相互帮助2、规范性特征。各级政府和财政的责、权、利以法律形式规定下来财政金融学院 第一节 概述3、稳定性特征。预算体制一经确定，在较长一段时间内保持相对稳定性。二、政府预算管理体制的基本内容（一）履行各级政府职能的财权、财力保障功能公共财政的基本要求，是必须保证各级财政都能提供适应经济社会发展需要的、最低限度的公共产品和公共服务。n对“公共服务均等化”的认识（二）对财政能力差异的调节功能纵向调节，横向调节第一节 概述（三）公平与效率的促进和保证功能通过公平，克服市场失灵；通过效率，调动社会成员积极性（四）对统一市场体系形成的促进作用促进资源、信息、技术、资金、人才的合理流动n对“主体功能区”的认识三、政府间预算收支划分的原则与依据（一）预算收支划分的原则第一节 概述1、保证各级政府都有稳定的收入来源2、保证中央政府宏观调控的需要3、适当调动地方组织财政收入的积极性（二）政府间事权划分的通行规则1、稳定职能主要由中央政府履行2、收入分配职能主要由中央政府履行3、与公共服务对象直接相关的资源配置职能主要由地方政府履行n具有外部性的项目，则需要中央政府参与解决财政金融学院 第一节 概述（三）政府间事权划分的一般模式1、全国性公共产品应由中央政府提供国防、外交、外贸管理、全国性立法、司法、中央银行、中央税的征管2、地方性公共产品应由地方政府承担促进地方政府间良性竞争，推动政策创新3、对具有跨地区外部效应的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与4、调节地区间和居民间的收入分配，在很大程度上是中央政府的职责财政金融学院 第一节 概述四、政府间预算收支划分方法（一）统收统支（1950-1952）特定时期有利于恢复国民经济、平衡预算收支、发展经济；不利于调动地方政府积极性（二）分类分成（1953-1958）把预算收入按项目分为固定收入、固定比例分成收入、调剂分成收入财政金融学院 第一节 概述1、固定收入，分为中央固定收入和地方固定收入，互相不参与分成2、固定比例分成，中央对某类收入事先规定了一个分成比例，中央和地方按照这个固定比例分成3、调剂分成收入，中央根据各地区每年的预算收支情况核定一个分成比例，一年一变。 预算支出包括正常支出和专项支出，正常支出分为中央正常支出和地方正常支出。第一节 概述程序：首先，用地方固定收入抵补地方正常支出。当地方固定收入地方正常支出时，不再划给固定比例分成收入和调剂分成收入，其超出部分按核定比例上解上解比例=（地方固定收入-地方正常支出）/地方固定收入其次，当地方固定收入地方正常支出时，划给固定比例分成收入，多余部分上解中央第一节 概述上解比例=（地方固定收入+地方固定比例分成收入）-地方正常支出/（地方固定收入+地方固定比例分成收入）第三，如果前两项还不能抵补地方正常支出，由中央按其收支差额划给一定比例的调剂分成收入。第四，如果固定收入，固定比例分成收入和调剂分成收入全部划给地方，还不能抵补地方正常支出的，由中央按收支差额给与定额补助第一节 概述（三）总额分成体制（1959-1970；1976-1979）预算收入和预算支出不再分类，直接将预算收入总额与预算支出总额进行对比，预算收入大于预算支出的，多余部分上解中央。不足部分由中央给与定额补助。总额分成比例一年一变。（四）大包干办法在中央核定的地方预算收支基础上，凡收入大于支出的地区，将一部分结余包干上解中央；反之，对收不抵支的差额，由中央定额补助第一节 概述（五）分税制分税制是指在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方预算支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。1）要求以立法形式划分各级政府之间的事权2）通过税种划分，确定各级政府的收入来源3）通过转移支付制度来缓解甚至消除地区之间的公共服务水平差异分税制类型：1）分权型。各级政府在财政的初次分配中，财第一节 概述权和事权大体相称。调动地方政府积极性，提供适合地方发展的公共产品2）非对称型。中央在财政的初次分配中掌握了超出其行政管理能力的财力，地方政府财力不足。第二节 分税制预算管理体制一、分税制的特征（一）规范性1、各级政府收支范围的划分和调节制度的安排是规范的2、分税制的运作过程是规范的（二）层次性各级财政在划定的手支范围内安排本级的财政活动（三）法制性对各级政府的事权、财权、税权的划分及其相互关系要以一定的法律、法规的形式加以规定。第二节 分税制预算管理体制二、我国分税制的基本内容（一）分税制改革的指导思想1、正确处理中央与地方的利益关系“建立和谐的政府间财政关系”2、合理调节地区之间的财力分配“发达地区VS不发达地区”3、统一政策与分级管理相结合4、整体设计与逐步推进相结合第二节 分税制预算管理体制（二）我国分税制的主要内容1、中央与地方事权和支出的划分2、中央与地方的收入划分3、中央财政对地方税收返还数额的确定税收返还基数=1993年中央从地方净上划收入 =消费税+75%的增值税-中央下划收入增长系数：按本地区增值税和消费税增长率的1：0.3若1994年后上划中央收入达不到1993年基数，则相应扣减税收退还数额第二节 分税制预算管理体制4、原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理 “维持原状”（三）分税制改革的成效1、分级财政体制的总体框架基本确立2、财政收入稳定增长机制已经逐步建立3、促进了资源的优化配置和产业结构的调整4、促进了财政资金供给范围的合理调整和财政支出结构的优化第二节 分税制预算管理体制5、中央对地方政府间的转移支付制度改革初见成效三、我国分税制财政体制存在的问题1、各级政府事权范围不合理范围界定太模糊 2、财权和收入划分不合理3、地方税系不健全4、省级以下预算管理体制不完善【讨论】新闻1+1“国富”之后，如何“民强”？(2010.06.28)-320 x240.Flv第二节 分税制预算管理体制四、完善分税制的思路1、进一步明确政府间事权划分“从行政手段转向法律手段”2、进一步明确各级政府的支出范围3、建立财权和事权相匹配的财力分配体系完善中央和地方的税收体系4、逐步推进省以下财政体制改革“省直管县”、“乡财县管”第三节 政府间转移支付制度政府间转移支付，指在一定的预算管理体制下，上级政府与下级政府之间或同级政府之间财政资金的无偿转移。一、分类（一）无条件转移指一般性补助。中央政府向地方政府拨款，不附加任何条件，地方政府可以按照自己的意愿自主决定如何使用这些资金。主要用于公共服务均等化目标第三节 政府间转移支付制度（二）有条件转移支付又称专项补助。中央政府向地方政府指定拨款的用途，地方政府必须按指定的用途使用资金。能够有效贯彻中央政府的政策意图二、政府间转移支付的目标（一）实现公共资金的公平分配（二）保持中央政府对地方政府行为的必要控制力（三）解决区域性公共产品的外溢问题（四）促进落后地区的资源开发和经济发展第三节 政府间转移支付制度三、政府间转移支付的方式（一）一般均衡补助一般均衡补助=（标准支出需求-标准税收能力）调整系数n标准支出需求标准支出需求的测算，要根据影响地方财政支出的主要因素，如人口数量及密度、人口构成、财政供养人数及费用标准、公共商品或服务的供给标准及成本等，按费用类别或支出项目分别计算，如行政、教育、卫生、道路、环保等，然后综合起来得出标准支出需求总额，它反映特定地区应达到的起码的公共供给水平。 第三节 政府间转移支付制度n标准收入能力。 要根据各地方影响财政收入的经济指标和税制因素，按划归地方掌握的各收入项目(税种)分别计算，如房产税收入按房产税税基的统计与平均有效税率计算，然后将各收入项目综合起来得出特定地方的标准收入能力，这样测算出来的收入能力是其“理论收入能力”，反映该地方按既定的经济总量和税收制度在正常情况下应当取得的收入总额，而其实际收入水平还与其组织收入的努力程度有关。支出需求小于收入能力者，不能接受一般均衡补助，支出需求大于收入能力者，可获得该项补助。 第三节 政府间转移支付制度n调整系数是由国家实际可用的转移支付财力、地区协调的需要以及激励受援地政府增加收入、节约支出的要求等因素来确定的。（二）专项补助1、非配套拨款。中央政府向地方政府提供一笔固定数额的补助，并指定其具体用途，但不要求地方政府提供配套资金。这种拨款可以增加地方财政收入的来源，提高对指定项目投资的积极性。第三节 政府间转移支付制度2、不封顶的配套拨款。中央政府对某个项目提供一笔拨款，不规定拨款接受者可以得到拨款的最高界限，接受拨款的地方政府可以以自有资金投入的某一个百分比，从中央政府那里获取配套资金。3.封顶的配套拨款。中央政府明确规定资金的用途和最高界限，在这个限额下，拨款政府按规定的比例对地方项目进行补助；超过这个限额，不再增加补助。 思考练习题n简述政府间预算收支划分的原则与依据n简述我国现行分税制存在的问题及完善思路n简述政府间转移支付的目标本章结束谢谢！财政金融学院