浅谈影响和制约灌区管理和发展的因素及对策【摘要】施甸灌区经济要发展、首先要考虑灌区管理单位的生存和发展问题, 找出影响和制约灌区管理和发展的因素是促进灌区改革的重要思路，灌区单位 资产管理明晰、工程安全正常运行、管理机制健全、职工投入管理工作积极负 责是保障灌区社会稳定和经济发展的重要因素。【关键词】影响制约生存发展 投入资金水价体制 配套 治理 建事业单位。近年来，在全面免征农业税的形势下，三个县管灌区管理所农业水 费实际收取率逐年下降，拖欠、拒交、水费的情况较为普遍，历年累计欠交水 费60多万元。由于水费征收难，影响了水利建设投入，导致许多工程带病运行, 效益衰减，水管单位队伍不稳，已严重危及工程的运行安全，突出表现为“五 难”。一是水费征收难；二是老百姓承受难；三是政府组织协调难；四是水利工 程管理单位生存难；五是水利事业可持续发展难。最近，社会各界和新闻媒体 对农业水价改革特别是水费计收问题反映较多，体现了农村税费改革以来，农 业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题正在成为农村工作和社 会议论关注的热点和焦点。一、农业水价改革中存在的主要问题及其影响 当前，农业水价改革中出现的水费计收难、收入锐减、末级渠系损毁率上升、 水资源利用效益和效率不高等问题已经严重影响了农田水利设施的正常运行、 农业综合生产能力持续提高和促进节约用水，必须引起我们的高度重视。（-）水费计收难、收取率下降、水费收入锐减，三个县管水管单位生存面 临困境，相当部分农田水利设施难以正常运行，农业水费是维系农田水利设施 正常运行，提高水资源利用效益和效率，保证农业综合生产能力的重要经济来 源。表面上看，农业水费收入锐减直接体现的是水管单位收入减少，但本质上 却对解决本县水资源紧缺，保证农业综合生产能力产生损害，最终将影响“三 农”问题的解决和社会主义新农村建设宏伟目标的实现。水费计收难、收取率下降、水费收入锐减是当前农业水价改革工作中出现的 最大问题。据调查，税费改革以前，施甸县县管三个管理所农业水费实收率最 高可达90%。税费改革以后，水费收取率仅为75%,平均下降15%；水费减收总 额达40多万元。水费收入锐减造成了两大问题。一是水管单位难以生存和发展。由于三个县管水管单位均属自收自支的事业 单位，职工生活和水利工程维护完全依靠收取的水费来维持。随着水费收取率 不断降低，水管单位职工工资难以保障，造成职工队伍不稳，管理服务不到位, 职工有明显不满情绪，水事纠纷事件不断增多，农民群众的意见也很大。二是管养经费严重不足，水利工程状况日趋不善。据统计分析一般情况下， 水费收入的70-80%用于供养人员，10-20%用于工程维修。在收入减少的情况下， 水费优先保证职工的基本生活，用于工程维修养护的投入更是微乎其微，导致 水利工程渠系管理维护差，工程状况下降。如施甸灌区管理所现有四座60年代 建造的小一型水库、主干渠6条，全长72公里，农渠因缺少资金而无法整治； 工程修建于60年代，工程运行近50年，老化十分严重，病险渠段较多，工程 带病运行，近几年春灌期间渠道经常出现病险和跨塌，但由于水费收入下降, 水管单位可用于抢险的资金不足，所以没法进行日常维护。农业灌溉水利用系 数率仅为0.3o自从84年农村土地下户以来，由于水利设施渠道、水库、河道等管护面积 未作具体的定权划界，管护面积95%被蚕食，种地、建房、毁坏等等不一，水土 流失严重，工程运行安全系数日渐减小。由于施工与农户发生的矛盾和纠纷越 来越多，既影响农业灌溉，又影响征收水费。正因如此，水费收入锐减使水管 单位职工生存问题显性化，使农田水利设施良性运行面临挑战。农村税费改革 以后，水费成为向农民收费的唯一项目，群众对农业水价改革的误解与不满越 来越多。很多人认为皇粮都可减免，为何水费不能减免？另外，用水缴费苦乐 不均，激化了用水户和水管单位的矛盾，水费收缴成为农村新的不稳定因素，由 于末级渠系不配套，计量手段和量、测水设施不完善，难以实行计量收费，导 致我县目前仍是通过行政手段，按粮田面积收取农业水费。农民反映，按亩计 收水费，用水多少一个样，用和不用一个样，既然没有得到供水服务，交水费 就不合理。另外，由于渠道损坏，水流失大，有的尾水灌区输水损失高达80%, 目前水价平均20元/亩、达到种粮成本的5%左右，种粮农民还认为负担过重。一部分人认为过高的水费和由于渠系不配套造成的供水保证率下降使农民用水 的权力和缴费的义务严重不对称，引起部分群众的强烈不满，由此产生了拒交 水费的现象，激化了用水户和水管单位的矛盾。（二）、有由于历史遗留问题或新的矛盾产生而未能得到解决不缴纳水费的， 也有无理取闹拒不缴纳水费的，由于灌区管理所无能力处理不缴纳水费的农户, 导致部分不缴纳水费的农户气焰很高，影响极坏，导致更多的农户随之而不缴 纳水费。（三）、据了解在云南省部分地区农民用水已不缴费，农业水费实行财政转移 支付。期盼政府减免水费成为农村税费改革以后农村基层干部和广大农民的心 愿。农民用水不交水费，农业水费由财政转移支付给水管单位的做法在农村产 生的影响和引起的振动是很大的。所到之处，不论是市、县、乡的哪一个层面, 是政府官员或农民，听到的都是要求国家像减免农业税一样，出台全部免收农 业水费的政策。这对于财力不好、难以实行水费减免政策的施甸县地方政府来 讲，工作压力的确很大。同时，也加大了三个县管灌区管理所征收水费的困难。二、综合分析、对策与工作建议 我们认为，水价改革过程中出现上述问题主要有以下两方面的原因。（-）投入不足、欠账太多，末级渠系不配套、损毁严重水费实收率是水价改革是否取得成功的重要标志。从推进农业水价改革的角度 分析，较高的水费实收率必须具备四个基本条件：一要有工况较好，量、测水 设施配套较为完善的工程体系让农民用上“明白水”，“交明白费”；二要有相对 合理的供水管理体制让农民“全程参与”和“自主管理”供水收费事务；三要 有科学的计价方式（如终端水价制、两部制水价等）来“规范”水价秩序；四 要有较好的供水保证率和供水服务质量让农民在需要的时候“浇上水”。而这四 个基本条件中，最重要的是第一个条件即“要有工况较好，量、测水设施配套 较为完善的工程体系”。但是，长期以来，由于投入不足，农田水利建设欠账太 多，再加上农村税费改革取消“两工”后“一事一议”的新政策难落实和水费 收入锐减，投入的运行维护经费大幅度减少，导致末级渠系损毁率上升，工程 状况日益下降。由于取消“两工”和“一事一议”政策难落实，导致投入减少，且中央和地方 各级政府没有相应的财政资金投入来弥补缺口，水管单位和受益群众都没有对 末级渠系进行正常的维修和清淤，导致末级渠道损毁率上升。据了解，全县已 完工的末级渠系防渗渠道已损坏25%,积淤泥较多且阻碍输水的主渠道占80%。 防洪性能较差的河道达90%。换句话说，我县未作防渗处理和已作防渗处理现在 又损坏的末级渠道已占应防渗渠道的3/4o由于末级渠系是灌区的毛细管，是灌区发挥效益的终端网络，如果这些毛细 管被堵塞或网络被破坏，一方面必然导致灌溉系统“上通下阻”，农田浇不上水, 致使国家投资改造的灌区不能发挥应有效益，造成用水苦乐不均和水资源利用 效率低下，农民减产减收，经济承受力下降。另一方面，由于供水服务缺乏保 障，用水计量缺乏手段，用水权利和缴费责任边界不清晰、不对称，导致农民 产生抵触心理，不愿意交纳水费。这是农业水费“收费难”最重要的原因。（-）配套改革滞后，导致水利设施产权不明晰，管理缺位如果我们把税费改革作为农村改革的主线，那么，水管单位体制改革、小型农 田水利设施产权制度改革和农村供水管理体制改革则是保证农村税费改革取得 成功的重要措施。也是确保农民减负增收，有效促进节约用水，农业综合生产 能力不受损害和国家粮食安全最重要的配套改革。水管单位体制改革可以解决农田水利设施公益性支出的补偿，小型农田水利 设施产权制度改革可以充分调动广大农民投资投劳和社会资源投入水利设施建 设的积极性，农村供水管理体制改革可以有效引导农民积极参与供水过程的监 督和民主管理。但是，从现状看，三项体制改革进展不平衡，总体滞后于税费 改革的进程。以云南省保山市为例。剖析三项改革的总进程。水管单位体制改革。全省有改革任务的5个县，5个县都出台了改革方案。 全市5县水管单位开展了基础测算工作，水管单位都制订了改革方案。方案已 经批复，可“两费”的落实了却出现了问题，资金基本上都不到位。由此可见, 水管单位体制改革的进展总体滞后表明农田水利设施公益性支出的补偿远未到 位。小型农村水利工程产权制度改革。据调查，截至2007年底，全市所有小 型农村水利工程目前都没改制。虽然改制形式主要有租赁、承包、拍卖、股份 合作制等。产权制度改革可以盘活部分水利存量资产，促进小型水利工程效益 的发挥，调动广大农户和社会各界投资兴办农村水利的积极性。但是，现有的 小型农田水利设施没有明晰的产权。小型农田水利工程产权制度改革相对落后 约束了广大农户和社会各界投资农村水利的积极性。以农民用水户协会为特征的农村供水管理体制改革进程。据调查，整个保山五县市都没成立农民用水户协会。虽然大家都认为建立并规 范运行农民用水户协会是农村供水管理体制改革的核心内容，但跟本未能实施。（三）对农民用水不缴费，农业水费实行财政转移支付的认识 客观地说，在财力允许的地方由财政支付农业水费具有一定的积极作用。主要 体现在三个方面：一是减轻了农民负担。二是减少了水管单位征收水费的工作 量，使其可以集中精力抓好工程管理，提高供水服务质量。三是资金保障能力 有所提高，使末级渠道得到了进一步的整治。尽管目前并不确实掌握农民用水 不交水费与水资源利用效率与效益之间的关系，但是，我们认为：采用财政转 移支付的办法，将农业水费直接支付给水管单位，而农民不交水费，必将使经 过长期努力，好不容易才建立起来的“用水缴费观念”、“水商品意识”和“水 危机意识”丧失殆尽，最终将会助长农业用水的浪费，不利于促进农业节水和 节水型社会建设。况且用水不交水费容易造成上下游用水不公平并引发更多的 水事纠纷。如出现上游涝下游渴的局面，从而激化水资源供需矛盾，成为农村 新的不稳定因素。这对水资源十分紧缺；财力普遍薄弱，难以支付数量不菲的 农业水费的基层政府和“三农”问题远未解决的农村来讲，单纯依靠地方政府 推广这种方式难度很大。对这个问题，我们的观点是：政府应加大对农田水利设施的投入和减轻农民 负担。又要将政策的负面效应降到最低。可以采用三种方式来进行：第一种方 式是加大对农田水利设施建设投入的方式，来提高农业综合生产能力，通过增 加农民种粮的比较效益来减轻农民负担。第二种方式是改变支付方式，变转移 支付水费为农民种粮水费补贴。将财政直接支付农户的三补资金加大一点，把 其中的一部分变为水费补助发给种粮农民，然后直接从财政扣减水费部分后再 发到种粮农民手中。采用这种方式有六个好处，可将政策的负面效应减少到最 低。一是利用价格杠杆对水资源供求关系进行调整的基础不会被破坏，可以充 分发挥水价机制促进节约用水。二是水利工程良性运行会有较为可靠的资金保 证。三是水费补贴的标准、补贴范围和补贴时间长短可根据地方财力可能和农 民实际承受能力进行调整，可做到进退有度。四是广大农民长期形成“用水缴 费”的水商品意识得以巩固。五是减轻了农民负担。六是促进了农民维护末级 渠系和节约用水的自觉性。第三种方式是水费通过政府决定由有农田水费的乡 镇机构来征收。一是乡镇部门人多力量大，机制比较健全，征收条件要比灌区 好得多。二是、如果这些部门征收水费不力，县政府还可以通过县财政直接扣 减这些乡镇的经费以促进乡镇领导对征收水费工作的重视。我县是一个农业县，人多地少、水资源紧缺、降雨时空分布不均、水旱灾害 频繁，这些基本县情决定了农田水利设施建设与农业水价改革在我县农业生产 和经济社会发展中