打造规范执法升级版引领法治公安新常态关于XX省法治公安建设的调研报告前言：党的十八大确定了关于全面推进依法治国的战略部署，十八届三 中全会进一步将推进法治中国建设作为全面深化改革的一项重要内容，十八届四 中全会专门研究全面推进依法治国若干的重大问题，开启了全面推进依法治国、 加快建设社会主义法治国家的新征程。公安机关是国家重要的行政执法和刑事司 法力量，法治公安建设是社会主义法治国家建设的重要组成部分。切实发挥公安 机关的职能作用、打造法治公安，既是推进依法治国的具体体现，也是提升队伍 战斗力、忠实履行职责的必经之路。近年来，XX省各级公安机关倾力打造执法 规范化建设升级版，扎实推进法治公安建设，成果喜人。2015年3月29日，省 公安厅出台XX公安机关深入推进执法规范化建设全面建设法治公安实施意见 为法治公安建设提供了明确、清晰的方向和路径，开启了 XX法治公安建设的新 征程，将对公安工作产生深刻而久远的影响。一、XX法治公安建设现状与成效XX是公安部确定的全国公安机关执法规范化建设四个“领头羊”单位Z-, 2012年首家率先通过公安部执法规范化建设阶段口标检查验收，有14个单位被 公安部评为新一轮全国执法示范单位，总数为全国最多；省公安厅连续4次被省 政府评为省级依法行政示范点、省级机关政府法制工作优秀单位。人民口报、法制口报、人民公安报、扬子晚报等主流媒体对我省法治公安建设 的亮点先后进行了密集报道，“南通执法标准”、“张家港执法规范”成为XX 法治公安建设的响亮品牌和示范标杆。2014年，全省公安机关未发生被法院判 决无罪案件，行政复议维持率和行政诉讼胜诉率同比分别上升11%和15%,人民 群众对公安执法信访投诉总量连续3年下降。法治公安建设取得明显成效，主要 体现在五个“不断提升”:（一）法治建设质效不断提升。省厅党委把法治公安建设纳入公安中心工作 统筹规划，坚持更高起点、更高标准。2013年，新一届厅党委在全国率先召开 专题会议部署新一轮执法规范化建设，率先制定深化新一轮执法规范化建设R标 规划。2014年，厅党委又明确提出打造法治公安模范区的奋斗目标，全面组织 落实公安部新一轮执法规范化建设的43项阶段口标任务，其中34项有明确建设 标准的阶段目标已经基本完成。今年3月，省厅制定出台了XX公安机关深入 推进执法规范化建设全面建设法治公安实施意见，着力打造执法规范化升级版, 引领法治公安建设新常态。各地、各警种坚持上下联动、齐抓共管，确保法治公 安建设各项R标措施推进落实到位。（二）制度保障能力不断提升。坚持在法治轨道上规范和推进公安工作，近 年来先后推动出台道路交通安全、禁毒、企事业单位内部保卫等9件由公安机关 为主实施的地方性法规，去年以来又有公共安全监管、互联网安全管理、水域治 安管理等3件公安立法项目被纳入省人大立法规划项目。今年，省厅起草了X X省警务辅助人员使用管理办法，争取以省政府规章形式制定下发。坚持以标 准化引领规范化，去年以來组织修订执法标准化管理手册，修改完善115项行政 处罚自由裁量标准，在南京试点推行常见治安案件自动量罚系统。新刑诉法实施 后，围绕重点执法环节和难点问题，各级公安机关制定了一大批切实管用的执法 制度规范，为基层执法办案提供了指引。（三）执法监管水平不断提升。以全省“警务大数据”工程建设应用和警务 平台3.0版本升级为契机，全面推行应用电子印章、电子笔录、电子证据数据库 和电子卷宗，实现案件办理网上单轨运行。建立建强4120名专兼职法制员队伍， 持续开展执法突出问题治理和争创“执法安全零事故、执法办案零过错、执法服 务零投诉”单位活动。去年以來将执法考评纳入对市县公安机关综合绩效考评, 制定出台执法过错责任追究实施细则，96. 2%的县级公安机关实现刑事案件归口 法制部门集中统一审核。全面完成2366个基层执法单位、16509个执法场所的 标准化改造，以及同步录音录像系统、执法记录仪的配备，98. 1%. 93.4%的县级 公安机关建成办案中心和涉案财物管理中心。大力推进执法公开，2014年累计 告知警情处理情况80万人次、案件办理情况13万人次，在互联网累计公开行政 复议决定书200余份，行政处罚决定书5000余份。（四）执法服务水平不断提升。坚持将服务群众理念贯穿执法全过程，推出 网上办事服务项目1100余项，取消下放合并20项省厅行政审批事项，省厅仅保 留法定的13项行政审批事项。制定推出窗口单位全口制受理业务、缩短居民身 份证制发周期等服务群众和经济社会发展的12项举措。出台经侦、消防、边防 等警种部门说理执法工作指引，推行说理式执法，全省涉法信访总量连续三年下 降，建立健全110报警服务台反馈和执法办案回访制度，因民间纠纷引起的人身 伤害案件调解率达80%以上。南通市公安局已连续11年被授予“全市最佳办事 单位”称号。东台市公安局创新推出了说理执法“五有一反馈”制度，完成了近 3万字的说理执法工作规范。（五）执法能力素质不断提升。狠抓新一轮基层所队长和全警大轮训，去年 以来，省厅直接完成全省2300余名派出所长轮训任务，全省累计办班511期、 培训民警5. 4万人。升级完善网上法律学校，推行学法分级管理，突出抓好应知 应会法律知识学习培训，建立常态化法律知识抽考制度，省厅每半年、市局每季 度至少抽考1次以上，县级公安机关每月抽考一定比例民警，2014年全省执法 民警基本被抽考1次。深入开展执法资格等级考试，全省10万民警中，通过基 本级、中级执法资格考试民警数分别达到9. 8万名、5.9万名，通过比例均居全 国前列；通过高级执法资格考试128万名，通过数高居全国首位；通过国家司 法资格考试的民警总数达到918名，不少市县公安机关都对通过司法资格考试和 高级执法资格考试的民警给予一定的物质奖励。二 XX法治公安建设面临的问题与挑战法治公安建设是一项牵动全局、覆盖全警的系统工程，只有进行时，没有完 成时。XX公安机关在推进法治公安建设中，还面临着一些问题与挑战。（一）从外部因素看，主要有：一是执法环境日益复杂。公民权利意识觉醒 与维权理性不足之间存在矛盾，表现为：一方面渴望用法律来保护自己的利益, 另一方面却不满法律程序上的种种限制;一方面认为他人违法侵害其权益，另一 方面自己却坦然违法、钻法律漏洞；一方面以法律为武器，另一方面却容易以 极端方式维权。这些矛盾导致维权与违法往往交织难辨。一些群众对公安机关的 诉求H益增长，而对公安机关的服从、配合与支持H益淡化，暴力袭警事件多发， 民警心理压力巨大。二是维稳压力日益加大。当前改革进入攻坚期和深水区，社 会矛盾凸显，一些地方党委政府维稳方式依然高压而僵硕，不注重运用法律手段 调节社会关系，造成社会矛盾不断积累。一些社会矛盾和冲突在发生之后，出现 了非程序化和失范性的特点。我们曾经希望借助于信访制度来解决矛盾，但其结 果是导致了司法一定程度的边缘化。一些地方基层民警感到维稳压力远大于执法 压力，有时不得不超越职权参与处理维稳问题。三是非警务活动日益繁重。目前 社会管理领域仍然存在一些法律盲区，而公安机关职能边界并不具体，有的公安 机关作出的服务承诺标准过高，群众“有困难找警察”的观念根深蒂固，许多非 警务活动公安机关无法可依、无权管辖却不得不管，承担执法风险的同时也占用 大量警力，使有限警力与无限警务的矛盾十分突出，如沐阳县公安局现有民警8 04人，占人口比为4. 2%,远低于全省平均水平，因定编所限，6年来警力只增 加了 10个，而这6年内全局年均接警量增长20%。在高强度工作负荷下，不少 民警对警务工作疲于应付。四是人情社会流弊日益显现。中国是典型的人情社会, 民警在执法办案中面对请托，有的岀于人情会选择“给面子”，这种处理方式客 观上给予请托者一定的想象空间。特别是当办案中的自由裁量、证据取舍等相对 主观的过程如果存在较大的瑕疵，就完全有可能演变为“关系案”、“人情案”。私情一旦影响了司法，那么就会发生徇情枉法的事情。近年来，民警因受人情影 响违法违纪问题时有发生，严重损害了执法公信力。（二）从内部因素看，主要有：一是重视程度不够。有的公安机关表面上重 视法治公安建设，但潜意识中仍然认为法治建设是软任务，工作推进力度不大。 个别地方在公安部出台全面建设法治公安的决定后照葫芦画瓢，迅速推出本地法 治公安建设意见，但内容不切实际，操作性不强。二是制度执行不力。不少公安 机关制定的规范性文件原则性较强，可操作性、合理性不足；有的文件下发后的 落实情况无人跟进掌握，未真正贯彻落实到位。发生执法问题后不能严格落实倒 查追究制度，也是导致制度执行不力的重要原因。三是法律素质不精。有的民警 主动学习不够，业务不专不精；有的民警价值观错位，法治意识淡薄，处理案件 功利心态严重，奉行“搞定就是稳定、摆平就是水平”，忽视程序合法性。开展 的执法培训不能因人施教，培训内容偏重于条文理解，培训效果评估倚重学分考 分，实务性不够，民警执法办案能力提升不明显。四是考评体系不优。有的地方 考核指标述不够科学，导向不够鲜明，存在重内部数据轻社会评价、大部分考核 指标简单下达给派出所等问题。一些民警还反映，现行考评指标中，对办案民警 干多干少、干好干坏的评价指标不够完善，造成民警忙闲不均，干得多、错得多， 挫伤了办案民警的积极性。五是执法监督不强。公安督察、纪检、法制、信访等 内部执法监督部门尚未形成工作合力，存在监督“盲区”。运用网上监督、自动 比对、远程监控等方式进行信息化监督的能力还不强。执法过错责任追究制度执 行起来往往失之于软，追究的力度述不大。三 加快推进XX法治公安建设的对策建议法治政府最突出特点是有限有为的政府，法治公安是有限有为的公安。XX 法治公安建设一方面要治权、限权，严守公权力边界，把警察权放进制度的笼子 里，让它讲规范，让它受约束，让它受监督。另一方面，要敢于担当，勇于负责， 依法履行好法定职责任务。（一）完善执法培训，着力提升执法队伍履职能力。提升民警的执法素质， 是法治公安建设的基础性工程。通过深入开展法治理念教育、职业道德教育，加 强法治文化建设，努力形成信仰法治、尊崇法治的浓厚氛围。要有针对性地组织 开展执法实战培训，依托常态化法律知识抽考制度，使不同执法岗位民警熟练掌 握应知应会法律知识技能。要深化执法资格等级考试，落实考试结果与职能待遇 挂钩激励机制，激发民警学法积极性。要紧紧抓住领导干部这一关键少数，引导 和推动全体民警牢固坚定法治信仰，善于运用法治思维处理敏感复杂问题，借助 法治方式化解社会矛盾，依靠法治手段加强社会治理。在维稳处突、应对群体性 事件以及其他重大敏感案事件时，更要把坚持法治作为底线，从国家法律中寻找 解决问题的出路和办法。（二）完善标准规范，着力提升执法制度精细水平。完备的执法制度体系, 是法治公安建设的前提条件。要不断细化执法制度体系，把大框框变成细杠杠, 把制度的笼子扎紧扎密，解决好“牛栏关猫”的问题。要创新地方立法，针对流 动人口、互联网安全、警务辅助人员管理等社会治理难点，认真开展调查研究, 争取尽快立法。要围绕征地拆迁、群体性事件处置等基层执法亟需解决的难点、 热点问题，制定完善制度规范。全面修订执法标准体系，健全完善白由裁量基准， 开展执法制度清理工作，完善新型复杂刑事案件取证指引，强化现有执法制度跟 踪评估、定期更新机制。认真落实司法体制改革的要求，积极应对劳教制度废止 后续衔接工作，积极推进轻微刑事案件快速办理机制，对符合一定条件的轻微刑 事案件缩短办案周期，实行快速侦查、快速起诉、快速审判。（三）完善执法管理，着力提升执法流程监督水平。系统严密、科学有效的 执法管理，是严格规范公正文明执法的重要保障。按照公安部“统一审核、统一 出口”要求，全面实行所有案件统一归口法制部门审核制度。逐步完善案件管理 中心制度，对未破案件、各警种部门