本文格式为Word版，下载可任意编辑关于行政事业资产立法问题的思考是文字字号大小操纵- 行政事业资产一般指行政事业单位国有资产，即行政事业单位占有、使用的国有资产。它是国有资产的重要组成部分。2022年，全国开展行政事业单位资产清查，清查结果显示，截至2022年底，全国行政事业资产总量已经达到8.01万亿元，占全国国有资产总量的近三分之一，其中净资产达5.31万亿元，在社会经济和政府机构运行中发挥重要作用。然而，我国对行政事业资产立法研究严重滞后，这与行政事业资产的重要地位不相适应。本文通过行政事业资产的立法问题探讨，以期完善我国行政事业资产的法律法规体系。 一、我国行政事业资产立法的现状和主要问题 在宪法和法律层面，我国还没有针对行政事业资产的单独立法，也没有针对全部国有资产的特意立法，相关的法律规范散见或表达于宪法、立法法、物权法等法律文件之中。现行的其他法律，仅仅是对“国家财产或者“国有资产有零星的涉及。在行政法规层面，我国也没有对国有资产或者行政事业资产的明确规定。目前，关于行政事业资产的层级最高、规定最为完善和综合的规范性法律文件，是2022年财政部公布的两部规章，即行政单位国有资产管理暂行方法和事业单位国有资产管理暂行方法（以下简称“两令）。这两部规章对行政事业单位国有资产的管理体制、管理原则，以及资产的配置、使用、处置、评估、监视检查和法律责任等方面做出了框架性的规定。其他地方性法规、规章，根本都是遵循或参照“两令的规定进行开展和细化的。财政部出台的“两令对我国行政事业资产立法工作无疑具有重要意义，使我国行政事业资产管理的法制建设又向前迈进了一大步。但是，现存的法律制度仍旧存在一些亟待解决的问题，需要进一步研究和完善。 （一）根本概念不统一。对于法律来讲，确切、统一的概念和术语是一个根本而又关键的要求。但我国各层次的规范性法律文件对行政事业资产这一概念却没有形成应有的共识，对各种相关概念也缺乏一个根本统一的体系。在我国的立法体系中，与“行政事业资产相近或相像的用语主要有如下几种：一是“行政事业单位国有资产或“行政单位国有资产、“事业单位国有资产。原国资局和财政部1995年发布的行政事业单位国有资产管理方法和财政部2022年出台的“两令使用了这一用语。二是“行政事业资产或“行政资产、“事业资产。辽宁、济南等多个省市政府发布的规范性文件中采用了这一用语。三是“行政事业性资产或“行政性资产、“事业性资产，最高人民检察院关于进一步加强检察机关国有资产管理工作的看法等部分文件采用了这一用语。四是“政府资产，重庆、广东等省市政府的一些规范性文件采用了这一用语。五是“政府公共财产，1998年国务院办公厅发布的财政部“三定规定中使用了这一用语。 （二）立法体系不完整。我国法律渊源的体系是宪法法律行政法规部门规章和地方性法规，但我国行政事业资产的法律法规和规章制度却没有在上述各个层面上形成一个完整的体系。在宪法层面可以明确看到，宪法仅仅概括地规定了国家所有的财产，并没有针对包括行政事业资产在内的国有资产进行细致表述。在法律和行政法规层面，我国没有针对国有资产的特意立法，也没有针对行政事业资产的特意行政法规。在部门规章层面，财政部公布的“两令是属于部门规章的规范性法律文件。但是，规章是规范性法律文件的最低层次，法律效力有限，同时，“两令还缺乏与之配套的更为细致的规范性文件。在地方性法规方面，各地行政事业资产立法状况很不平衡，已发布的地方性法规和规章的数量区别很大，在立法的集中化和综合化等方面也存在较大差异。 （三）管理体制内容不明确。管理体制是行政事业资产法的一项重要内容。但是，我国行政事业资产管理体制中最重要的问题哪个机构是资产管理的职能部门、职能部门与相关部门的职责如何划分在法律上却没有明确规定。多年来财政部门一向在履行行政事业资产管理的职责，以中央级为例，1988年以前，作为财务管理的一个部分，行政事业资产管理由财政部负责；1988年至1998年，由原国家国有资产管理局会同财政部负责包括行政事业资产在内的各类国有资产管理工作，原国家国有资产管理局是归口财政部管理的国家局，因此，可以说财政部仍旧是负责行政事业资产管理的职能部门；1998年原国资局撤销后,除了中央行政事业单位国有资产产权界定、清查登记工作外，其他行政事业资产管理职责回归财政部；近几年来，党中央和国务院的多个文件也明确财政部是负责行政事业资产管理的职能部门，如关于做好清理规范津贴补贴工作的看法和关于规范公务员津贴补贴问题的通知等。但是，财政部门的职能部门地位在法律上却始终没有特意规定，与其他部门在国有资产管理方面的职责划分也不够清楚。财政部门只能根据预算法、会计法、政府购买法、行政单位财务规矩和事业单位财务规矩等相关法律法规，以及各级人民政府授予财政部门的职责开展工作。 二、构建完整的行政事业资产法律体系的思考 （一）把握行政事业资产法的定位 1.行政事业资产法在法律体系中的地位。行政事业资产法在我国法律体系中的地位与国有资产法在我国法律体系中的地位密切相关。在我国法律体系中，国有资产法并非一个一级法律部门，而是一个兼有经济法、民法和行政法属性的二级法律部门。尽管国有资产法具有不同的部门法的属性，但更多或者更主要的，国有资产法应当是经济法的次级部门法。行政事业资产是国有资产的重要组成部分，行政事业资产法是我国国有资产法的重要组成部分。 2.行政事业资产法的作用。行政事业资产是国家机关和事业单位正常运转的物质保障，对政府履行职能起着关键性作用。现代政府的职能主要包括社会管理、经济调理、公共服务和市场监管等几项内容，其中每项活动都要运用和消耗一定的国有资产。行政事业资产法以法律形式对行政事业资产的管理和使用活动进行规范，建立科学有效的管理体制、机制，保障行政事业资产安全完整，提高资产使用效率，在社会主义法制建设中发挥着重要作用。 3.行政事业资产法的性质。从法律性质看，行政事业资产法兼具公法和私法的特性。一方面，行政事业资产对国家机关和事业单位的有效运转具有关键的作用，因此，行政事业资产法具有行政法的性质，国家机关和事业单位都务必严格执行，实现对相关资产的有效管理和使用。另一方面，行政事业资产作为一类资、财的总称，相关权利也需要遵循物权的根本原理和法则，因此，行政事业资产法也需遵守私法原则，具有一定的私法性质。当然，行政事业资产终究同一般的私人物品有所不同，它涉及到国家如何有效地对资产进行管理，达到资产保值、合理使用、保障国家机关和事业单位履行职能，促进其提高效率等一系列公共性目标，因此不能遵行“自治的私法原则。 （二）厘清行政事业资产的概念。明确行政事业资产的概念是行政事业资产立法的前提，也是行政事业资产法的根本内容。目前根本概念不清楚的主要理由，是各种概念没有依照统一的标准进行定义，有的从占有、使用主体的角度出发，根据占有、使用者的不同进行定义的，如“行政事业单位国有资产；有的则从资产的性质出发，根据资产使用目的、经济属性等进行定义，如“资源性国有资产、“经营性国有资产等；还有的将两种角度同时混用。为明确概念，本文统一从主体角度出发进行定义，“行政事业资产是指行政事业单位国有资产，行政资产是指行政单位国有资产，事业资产是指事业单位国有资产。 （三）确定行政事业资产法的立法原则。行政事业资产立法除要遵守一般立法原则，包括法制统一的原则、法的稳定性和连续性原则外，还应坚持以下三个原则： 1.坚持科学管理原则。所谓科学管理包含三层含义：一是立法应符合行政事业资产的性质。行政事业资产具有显明的特征，概括地讲，主要具有公共性、非营利性和财政依靠性。行政事业资产根本都配置在非生产性领域，其使用目的是为社会提供公共产品和服务，满意公共需要；行政事业资产不以营利为目的；行政事业资产不产生利润，不能自我再生产，其配置、维护和更新根本依靠财政性资金。行政事业资产立法应充分考虑其性质特征，设计分工合理、环节流畅、监管有效的管理体制和管理机制；二是管理流程要规范化。行政事业资产立法，基于科学的管理体制和管理机制，设计规范的管理流程，使每个管理环节都有法可依、严格有序；三是管理手段要现代化。行政事业资产管理需要采集、传递和分析处理大量的基础数据，利用现代信息技术可以使资产管理中的统计报告信息更加及时、确切、完整，大大提高管理效率。行政事业资产立法中，应当激励利用以信息技术为代表的现代科技手段，在法律层面上，保证行政事业资产管理的现代化。 2.坚持安全有效原则。行政事业资产管理工作的一项根本任务，就是务必保障资产的安全和完整，防止国有资产流失。要在管理体制、机制、方法等多个角度和层面，堵塞国有资产流失的制度漏洞，让国有资产得到有效监管，让造成国有资产流失的相关人员承受相应的法律责任。因此，要从法律层面提出合理配置资产、提高资产利用效率的要求，减少资产的闲置浪费，充分发挥资产的作用。 3.坚持选择性借鉴原则。世界大量国家在政府资产管理方面的阅历和做法可以给我们提供宝贵的参考资料。但借鉴国外阅历时，务必根据我国国情加以甄别。概括来说，要充分考虑我国国情，包括我国政治体制的特征、社会主义市场经济体制特征和我国行政事业资产管理的实际状况等，尊重历史和现实，从实际出发找到适合我国特点的管理方法，而不是盲目照抄西方国家的一些概括做法。 （四）构建完整的行政事业资产法律体系 行政事业资产法是国有资产法律体系不成分割的一个组成部分，行政事业资产法律体系的完善，离不开国有资产这一大的法律体系的完善。只有上位法定位确切、合理，概括的次级法律、法规才能有利于管理。 1.国有资产法立法模式选择。从世界各国的状况看，不同国家国有资产的立法模式是不同的，德国采用的是分散立法的模式，没有制定特意的国有资产法；日本、美国采用集中立法的模式。考虑我国国情，国有资产法应当采取集中立法的模式，制定统一规范国家所有资产的国有资产法。其主要考虑有三方面：一是国有资产在经济中占比很大，对我国整个国民经济具有重要的意义；而国有资产法是经济法三大板块之一，应有特意的立法。二是各类国有资产虽然具有各自的独特性质，但在整体上其共性是主要的，都要遵守一些共同的规范和原则，因此，需要有一部规范全部国有资产的法律；三是划分各类国有资产时，需要统一标准，对存在类别交错或者模糊的资产进行明确，集中立法可以减少分散立法时简单出现的法律规定自相矛盾和法律空白的情形。 2.各类别资产法的立法模式选择。行政事业资产法等各类别资产法的立法模式选择，与国有资产法不同，不是采取分散模式立法或集中模式立法，而是从性质出发立法或从主体角度出发立法。从性质角度出发，应在国有资产法中，对不同性质的资产分类表述，并按性质划分出台各种不同性质国有资产的概括配套法律法规，如行政事业性国有资产法或行政事业性国有资产管理条例；从主体角度出发，则应依照管理部门的职责范围对国有资产进行分类表述，并按主体划分出台概括配套法律法规，如行政事业单位国有资产法或行政事业单位国有资产管理条例。根据我国的实际状况，建议在法律层面上，对带有根本性、原则性的内容，依照性质立法；行政法规和部门规章层面上，对管理性、操作性的内容，依照资产管理主体确定，由各类资产的管理部门起草或出台适于管理的行政法规或部门规章。这样选择主要是基于以下考虑：一是在法律层面坚持按性质分类规范有利于推进改革。不同性质的国有资产在管理目标、管理体制、管理方法等方面各不一致，混为一谈不利于建立科学的管理体制和机制。国有资产法和各类资产法坚持按性质分类管理的原则，可以给实际操作一个方向性的指导，解决带有根本性和原则性的问题，有利于推进改革，从而建立符合社会主义市场经济要