山区税源管理现状调研报告(3)_调研报告随着社会经济的不断开展，与之相适应的税源管理形式也在不断改革与开展。但由于山区税源分布、税源构造的特殊性，以及山区经济开展的滞后性，很难适应国家以宏观经济开展为对象或目的所制定的税源管理形式，而应当根据各山区的实际情况进展税源管理形式的构建与选择，主要是构建灵敏机动，又相对稳定的管理框架，以促进山区税源管理的深度、广度，进步山区税源管理的质量。一、关于税源管理、税源管理形式及本文研究的重点一什么是税源管理。广义的税源管理分为两个层次：一个税收立法层次上的管理，即宏观税源管理，包括对什么征税，税基确定，以及每个税种的详细减免、扣除、抵免、优惠政策的落实等，这都属于立法解决的问题；第二个层次是执法层面上的实务操作管理，即微观税源管理，主要是监视对现行税收政策的详细落实，即对详细税基的核实、监视、管理，属于税收政策法规的施行管理。二税源管理的根本形式。总结传统的税收管理形式及其演变，税源管理形式可分为以下几种形式：一是属地管理。主要是责任到片、到人，各税统管，所以也称分片管理。其特点是管理者对所管区域的情况了如指掌，对税源变化的掌控及时、准确。但因管理力量相对薄弱，对技术含量较高和行业特征突出的税源，难以进步管理质量。二是集约化管理。主要是成立专门的管理机构，装备专门的管理人员，对在当地有较大影响力，对经济开展及完成税收任务联络严密的重点税源所施行的一种管理形式。其特点是在一定程度上优化了管理资源的配置。但假设这些骨干税源分布不集中，或者各个骨干税源和行业特点差异大，有可能增加管理本钱，如山区小矿山、砂石厂等。三是专业化管理。也被称为行业管理，主要是以行业为对象划分管理组，各管理组只对某一种或一类行业进展管理。其特点是有利于对专门行业进展深化研究，通过详细掌握行业特点，进步管理程度和管理质量。但假设同一行业的地域分布较广，管理人员相对较少的情况下，有可能难以准确掌握同行业中各企业的实际经营情况变化，即掌握了行业共性却难以准确把握企业的个性差异。四是简易化管理。如委托扣税，或者采取简易申报、简并征期、重点巡查的税收管理形式。其优点当然就是简易，尤其是以现代高科技手段为依托的简易化管理形式，更是今后税源管理的开展趋势。资料显示：随着经济和社会的开展变化，全国纳税人数量平均每年增长10%左右，与此同时，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务也在不断创新，税收征管的复杂性和工作难度明显加大，假设仍沿用传统的人盯人、税收管理员属地管户的单一方式管理税源，显然已难以适应，大力开展信息化管理势在必行。五是社会化管理。主要是针对零星、分散，容易流失的税源所实行的委托代征等管理方式。优点是在及时控制税源流失同时，相应降低了管理本钱。三本文研究的重点。显然，就税源管理的概念而言，本文所称税源管理应属于第二层次的税收政策法规的施行管理；就税源管理形式而言，主要是指在现阶段既定的经济构造和经济开展状态下，山区税源管理的形式。它不可直接套用上述某一种或几种现存在的管理形式，而要根据山区税源的实际分布状况和开展变化情况，实事求是地做出科学选择。二、关于山区税源管理的形式一山区税源的特殊性。为了选择适宜于山区的税源管理形式，必须首先摸清山区税源的特殊性。税源分散是山区税源的主要特征，这是由于山区人口居住不集中，绝大部分纳税主体都没能分开自己赖以生存的家园，加之经营者文化程度不高，使其经营活动的技术含量较低，大多数纳税人都只能从事亦工亦农、亦商亦家的家庭作坊式的经营，“不连续经营周期大多小于一个自然年度，如季节性经营。且大多数是就地取材似的消费经营活动，如农产品加工业、矿山开采业、建筑材料加工业等。这种特殊的消费经营状况，决定了山区税源大多呈现五种根本特性：一是税源分布的分散性，这是由居住地的分散性所决定的；二是税源规模的弱小化，这是由经营者普遍较低的经营才能决定的；三是纳税主体自身管理的随意性，这是由纳税主体家庭化经营所决定的；四是税源种类的零星化，这是由就地取材、“靠山吃山的经营形式决定的。五是施行信息化管理的难度大，主要是纳税主体自身落后的经营手段、不标准的财务管理状况等，难以实现自身管理的信息化，也不具备税源管理现代化所需要的客观条件，就税源管理而言，要摆脱传统管理形式更不是一朝一夕的事情。二目前山区税源管理所面临的困境。由于山区税源本身的特殊性，客观地要求税源管理形式的特殊性。但在实际工作中，山区税源管理很难寻求适宜自身需要的管理形式，主要原因表现为两个方面：一是受统一标准的制约，失去了山区税源管理的特色和灵敏性。一般说来，上级统一要求的管理形式大多是根据经济开展，或者税收工作本身开展的需要，从宏观出发制定的，是符合整个社会开展要求的，但事物的特殊性是永远存在的，在大多数地区普遍适用的形式或方式、方法，不一定适用特殊地区和特殊环境。二是受人为的极端因素影响，忽左忽右，摇摆不定。在如今这样一个快速开展的年代，指导层作为决策者，对工作适时地进展改革是很正常、也是很必要的。但作为政策的执行者，由于所处的工作环境有差异，假设不从实际出发去执行上级政策，就不能如期带来工作的积极进展，有时反而给工作带来了负面影响。就税源管理工作而言，每隔三五年就“标准一次，详细表如今与税源管理形式严密相关的人事、机构的安排和设置上，以及表如今各种管理手段的应用上，如：一时要大集中管理，一时要设分局或实行管理员管片制度；一时要实行微机监控，一时要施行?管理员手册?等。且每有新的形式出台，就必定要求统一施行和检查验收，使得山区本来有限的管理力量大量地消耗在频繁的机构撤并，繁琐的编造资料、手工录入、手工记录等无用劳动之上，也就是典型的闭门造车，应付检查，从而很少有时间和精力进展实地调查研究、跟踪管理、解决实际问题等方面的工作。三适应山区税源管理的根本形式。从上述阐述可以得知，山区税源管理不易套用固定形式，而应根据各个山区的详细情况，如税源构造、税源分布等情况，考虑税源管理本钱等因素，因地制宜地分别采用多种形式，或者综合采用多种形式。但就目前大多数山区的开展状况而言，属地管理形式、集约化管理形式、专业化管理形式等，还是占主导地位的。形式一，以属地管理形式为根底，辅之以集约化管理、专业化管理、简易化管理和社会化管理形式。形式二，以集约化管理形式为根底，辅之以专业化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理形式。形式三，以专业化管理形式为根底，辅之以集约化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理形式。三、山区税源管理形式的途径选择如前所述，上述三种形式的选择应根据各山区的地理环境、税源分布、税源构造等情况详细而定，更可以打破上述形式。一形式一的途径选择。对于山大人稀，经济欠兴隆地区，可采用本形式，即以属地管理形式为根底，辅之以集约化管理、专业化管理、简易化管理和社会化管理。与之相应的机构设置上，不宜采用以县局为基层的大集中形式，也不宜以行政区划为根底设置基层分局或税务所，下同。其理由是，假设在这种地区实行大集中形式，管理人员集中在县局，而管理对象即税源却遍布于几十及至上百公里之外，这会使管理人员的大部分时间被消耗在路途中，交通费、食宿费等管理本钱增大，管理工作难以深化，管理质量低下，如五峰国税局就曾采用过大集中形式，全局30多名税源管理人员集中在县局，而XX多户纳税人却公布在2372平方公里内的大山里，因管理质量每况愈下，不得不重新设立分局；而假设以行政区划为根底设置分局的话，势必因机构臃肿和“僧多粥少而增加税源管理本钱，或者因机构多人员少而造成实际管理力量薄弱，还有可能因执行政策不统一造成税负不公等问题。而应以自然经济区划为根底适当集中设立分局，如五峰县8个乡镇，一共只设立了3个分局，这就兼顾了方便、效率、节约、执政政策标准等因素，详细施行途径如下：一是分局对管辖范围内的各税实行统一管理。二是对特殊行业，由县局组织力量，通过试点探究行业管理标准，试点成功后再在全县各分局推广运用。如五峰县是一个茶叶之乡，年该县组织茶叶行业税收管理试点，探究出了茶叶消费的能耗电、柴与消费量的比例关系，以及包装物等外购材料与产品销售的比例关系及弹性系数，通过在全县各分局推广运用，使全年的茶叶税收较XX年增长35。年该局又对矿产行业实行管理试点，探究出了雷管、炸药等控管爆破物资与矿产开采量的比例关系及弹性系数，通过在全县各分局推广运用，1至7月累计入库税收收入比上年同期增长52。三是对全县年税收收入到达一定规模的纳税主体，或者对影响全县经济开展的行业，在属地管理的根底上，由县局统一组织实行集约化管理形式，即县局统一制定管理措施和跟踪监视，由各分局分别执行，如通过信息化手段实行网络管理、纳入重点税源管理对象等。仍然以五峰国税局为例：该局年1至6月平均在册纳税人2200户，年上半年实现国税收收入3715万元。其中，该局将年纳税额在30万元以上的18纳税人纳入重点税源管理对象，半年来实现税收2841万元，占半年总收入的76。四是对起征点以下或者零星税源，在属地管理的根底上，辅之以社会管理和简易化管理等形式。如五峰国税局在增值税起征点进步到现行程度以前，曾有60的管理力量在管理着占全县国税收入总量3.8的税源，后来以委托代征方式解决了这个问题，使管理员的主要力量集中到了重点税源的管理之上，实现了当年入库税收超历史、超方案。二形式二的途径选择。对于区域面积较大，但重点税源却相对较为集中的山区县，可以采用形式二，即以集约化管理形式为根底，辅之以专业化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理等形式。重点税源是指企业规模、经营收入、纳税额等相对较大，在当地有较大的影响力，对经济开展及完成税收任务联络颇为严密的纳税户。假设这类纳税户分布相对较为集中，那么采用以集约化管理为主的管理形式。与之相应的机构设置可以采用以县局为基层的大集中形式，在遥远地区适当设立税源管理点。详细施行途径如下：一是以县局为单位，装备骨干力量，对全县的重点税源进展集中管理。二是对年税收额在规定数额以下的纳税户，以经济区划为根底，设立税源管理点或处，实行属地管理。三是对起征点以下或者零星税源，辅之以社会管理和简易化化管理等形式。三形式三的途径选择。对以当地特色产业、工业企业、高新技术含量较高的企业、大型商贸行业等为主导税源的山区县，可以采用形式三，即以专业化管理形式为根底，辅之以集约化管理、属地管理、简易化管理和社会化管理等形式。机构设置那么根据税源的分布情况，相应施行以县局为单位的大集中管理形式税源较为集中时，或者以经济区划为根底设立分局税源较为分散时。详细施行途径如下：一是县局统一组织，以当地规模较大的行业、企业为单位，成立行业管理组，分别对不同的行业、企业实行专业化管理，以进步管理深度和管理质量，如茶叶行业税源管理组，煤炭行业税源管理组，金属矿产行业税源管理组、商贸行业税源管理组等。二是对较大规模的行业、企业以外的企业分别不同情况进展相应管理形式：假设税源分布较为集中，可以实行二级专业化管理或集约化管理等形式；假设税源分布较为分散，可相应施行属地管理形式。三是对起征点以下或者零星税源，辅之以社会管理和简易化管理等形式。税源管理形式只是税源管理的根本框架构造，要形成良好的管理效果，必须充实科学的管理手段和管理方式，如银税联网、税企联网等，而管理手段、方式的创新与开展，更是税源管理工作良性、快速开展的重要途径。随着山区经济的逐步开展，以高科技为依托的税源管理方式是现代税源管理的必然开展趋势。与此同时，为税源管理人员减负，如整合软件应用、简化归并文书等，也是不管什么形式下都普通管用的强化税源管理的重要措施。