历史历史文化街区保护文化街区保护规划实施评估规划实施评估 以以北京北京景山八片（东城区）景山八片（东城区）街区街区为例为例 崔琪崔琪 摘要摘要： 为客观总结历史文化街区保护规划实施以来的经验教训，时隔十多年后再次凝结社会共识，进一步明确街区未来控制和引导方向，2012 年至 2013 年北京市开展了保护规划实施评估工作。本文以景山八片（东城区）历史文化街区为例介绍本次评估工作，总结街区实施情况和保护规划主要作用，重点对保护规划实施以来面临的问题进行研究，并深入分析产生这些问题的产权、机制和政策等方面的深层次原因。在此基础上，提出除完善保护规划编制技术外，更为重要的是建立街区常态性保护实施机制。通过保护规划实施模式未来情景分析，推荐适宜历史文化街区的实施模式为政府负责公益性投入的有机更新模式，并提出实施模式机制改革的建议，包括破解产权难题，转变发展方式，理顺政府与市场的关系，重构街区保护和民生改善的关系，由人口疏解转变为以功能优化为目标，重视居民主导，注重社区营造。 关键词关键词： 历史文化街区 保护规划 实施评估 实施模式 实施机制 1. 研究背景 近年来， 随保护意识的不断提升， 历史文化街区作为历史文化名城组成部分的重要性不断凸显，众多城市均编制保护规划以指导街区的整体保护工作。北京从 1999 年开始先后公布了旧城 33 片历史文化街区的名单，并编制完成大多数保护规划，使其成为街区保护与发展的基本依据和行动指南。但有了保护规划,街区保护是不是就有了保证？时至今日，保护规划实施的实际情况如何？在街区保护中起到怎样的作用？存在哪些问题？未来应当怎么办？带着这些疑问，2012 年至 2013 年，北京市规划委员会组织在京的 6 家规划设计单位，创新性地对 14 片历史文化街区的保护规划进行实施评估工作，客观总结其实施以来的经验教训，进一步明确街区未来控制和引导方向。笔者有幸参与其中，以景山八片（东城区）历史文化街区（以下简称景东街区）为例，阐述本次评估工作。 2. 评估内容、技术路线与工作组织 本次评估主要对保护规划实施以来街区的保护发展状况和居民生存状态进行全面梳理和展现，客观评估保护规划对街区保护所起到的作用，总结存在的主要问题，并提出未来规划编制与实施管理的建议。 本次工作不拘泥于技术层面， 除对规划编制内容实施情况进行评价外，重点关注街区实施的路径与模式，总结不同实施模式的方式、成效与问题，并深入分析问题产生的机制政策等深层次原因，希望针对保护规划在实施层面面临的政策机制难题，提出合理的规划建议。 表 1 保护规划实施评估重点内容 图 1 景山八片（东城区）保护规划实施评估技术路线示意 由于北京历史文化街区的面积、主导功能、发展情况与实施特点各不相同，因此本次工作突破传统规划评估模式， 强调针对街区特点分别采用适宜技术路线， 多途径探索保护规划实施评估方法。对于景东街区，除对文化遗产保护和居民生活改善的基本情况进行评估外，针对实施模式多样的特点， 重点对实施模式与效果、 实施机制及产权问题等方面进行了研究。详见图 1。 本次评估是历经十多年再次对街区未来走向进行的大讨论， 为从更大范围统一思想， 搭建了社会多方参与的工作组织平台。在景东街区的评估工作中，除实地调研外，多次与相关政府部门、实施主体、街道社区、居民代表、各专业专家等进行访谈与座谈，并借助媒体进行宣传，通过各相关利益团体的多方参与，广泛凝结社会共识，反思保护规划编制与实施，以应对街区尚未解决及新出现的问题。 3. 景东街区及其保护规划概况 3.1.3.1. 景东街区景东街区 1999 年北京市划定第一批旧城 25 片历史文化街区， 景山八片是其中景山周边八片历史文化街区的统称，本次评估对象是其在东城区行政辖区内的部分，位于东城区北部，北京传统中轴线东侧，处于皇城的东北角，南接故宫，西临景山，北临南锣鼓巷，东临东皇城根，处于北京城市最为核心的区域，总面积 72.76 公顷。 元代该街区便处于皇城之内， 属于皇家的御苑， 明代成为直接为皇室服务的机构和官办手工业集中的地区， 到清代以后逐渐演变为以居住为主的街区， 清末至民国出现了著名近代建筑，如京师大学堂和北京大学原校区。新中国成立后，北京以旧城为中心进行城市发展建设，街区内四合院加建日益严重，行政办公、医疗、教育、工业等功能逐渐渗透，原本相对安静的居住环境被部分侵蚀，不过目前仍以居住功能为主。 虽然历经沧桑，但街区目前还存在很多价值极高的历史文化遗存，如北大红楼、京师大学堂遗存、毛主席故居等。街区胡同、四合院平房区大部分仍然存在并基本保持原貌，体现了皇城内居住区的建筑、空间形态和传统风貌，具有较高的历史价值和文化价值。 图 2 区位示意图 图 3 评估范围示意和用地功能现状图 图 4 北大红楼 图 5 京师大学堂遗存 3.2.3.2. 原保护规划原保护规划 景东街区原保护规划于 2000 年 7 月至 12 月编制完成，属于北京旧城 25 片历史文化保护区保护规划 ，2002 年 2 月 1 日得到北京市政府正式批复后实施。该规划主要内容包括八大部分：街区保护范围与面积、历史研究、现状情况、街区性质与价值分析、保护内容与规划原则、规划措施、近期实施设想和政策建议。具体内容参见表 2。 表 2 原保护规划主要内容 序号 规划要素 规划内容 1 街区保护范围与面积 规划范围及面积；重点保护区范围及面积；建设控制区范围及面积 2 历史研究 历史沿革与各时期特点 3 现状情况 人口分布、密度、容量、问题；用地性质、构成；交通现状；建筑质量、风貌；市政设施；社会生活 4 街区性质与价值分析 街区性质；重要地位；历史价值；城市景观价值；文化艺术价值；旅游价值 5 保护内容与规划原则 保护内容；规划原则 6 规划措施 人口调整 人口调整目标；人口调整的办法和措施 用地与建筑功能调整 问题分析； 规划目标 （调整不合理用地， 规划用地以居住、旅游为主） ；规划措施 传统街巷保护与交通规划 现状分析；规划目标（保护传统街巷空间环境，解决街区可达性） ；规划原则；远期规划措施；近中期规划措施 建筑保护与更新 文物类建筑；保护类建筑；改善类建筑；保留类建筑；更新类建筑；沿街整饰类 屋顶平面与建筑高度控制 问题分析；规划目标 古树保护与绿地建设 现状分析；规划目标（保护古树名木，扩大街区绿化覆盖率，规划达到 40%以上） ；规划措施 市政设施改善 规划原则；规划措施 消防防灾措施 规划措施 7 近期实施设想 陟山门街保护与更新规划设计 8 政策建议 政策与法规；机构；宣传；资金；运作机制 图 6 实施区域分析 4. 保护规划实施总体情况及作用 4.1.4.1. 实施总体情况实施总体情况 据统计，保护规划实施至今，景东街区大部分地区维持了原状，实施更新改造区域建筑面积仅占总建筑面积的 13%左右，主要包括：政府背景实施主体主导的玉河重点项目改造， 占总建筑面积的 5%左右；以单位、居民等社会资本为主体的房屋自我更新和置换改造，占总建筑面积的 3%左右；以政府各部门和专业公司为实施主体，以直管公房修缮和基础设施改造为主的渐进式改造，占总建筑面积的 5%左右。 4.2.4.2. 保护规划实施作用保护规划实施作用 总体来讲，保护规划使景东街区进入了有章可循的新局面。在当时的历史背景条件下，它统一了社会各界对于保护范围和保护对象的认识， 实施十多年以来， 景东街区历史文化遗产保护状态普遍良好，文物保护单位、保护院落、玉河古河道与古树名木等均得到很好的保护，部分还得以修缮，地区胡同肌理与整体风貌也基本得以维持。 在保护规划的原则和理念指导下， 通过具体实施， 景东街区的居民生活也得到一定程度改善。通过公房修缮与居民房屋自我翻建，约有五分之一的住房质量得到较大提升。安全设施和市政交通基础设施条件明显改观， 煤改电、 水表改造和卫生间新建等工程使居民生活更为便利；公共交通系统日益发达，地铁的通车大大提升了本地区的出行能力；部分集中绿地与健身场所的设置以及公共服务体系的不断完善，也为居民带来了实惠。 图 7 得以修缮的文物 图 8 胡同风貌得以维持 图 9 挂牌保护院落 图 10 整治后的皇城墙 图 11 玉河古河道 图 12 市政条件的改善 5. 实施主要问题 5.1.5.1. 产权复杂与历史遗留问题产权复杂与历史遗留问题是是影响街区复兴的瓶颈问题影响街区复兴的瓶颈问题 景东街区的房屋产权类型非常复杂，特别是平房，主要包括私产房、直管公房和单位自管产房屋，比例大约是 2：5：3。其中每一类又包含有许多具体的产权种类，比如直管公房就包括宗教产、纠纷产、经租产和代管产等。 图 13 景山八片（东城区）平房产权情况 每一类产权房屋自身均存在问题，特别是很多遗留的历史问题。比如直管公房，绝大部分属于经租产房屋，是 1958 年经过社会主义改造、由政府统一经营租赁的房屋。虽然政府明确其为公产， 但社会主义改造前的产权人或承租户均认为是自己的私产， 政府基于维稳压力无法彻底执行现有政策， 造成目前经租产房屋居民自我更新改造不被允许也没有动力， 加上目前直管公房上市流转交易渠道不畅通，使其修缮或更新问题成为死结。此外，目前直管公房的房租极低（3.05 元/月/平方米） ，房管部门“以租养房”难以实现，政府总是投入巨大来保障此部分房屋的安全，在此情况下风貌保护根本无从谈起。 对于私房和单位自管产房屋来讲，一方面，随近年历史文化街区整体改造项目的实施，有实力的业主担心区域面临拆迁，不敢自己投资进行系统修缮。另一方面，经济条件差的业主（占大多数）无力自我修缮，而此类房屋也没有类似于政府修缮直管公房的资助政策，因此很多房屋年久失修，存在很大的安全隐患。即使政府出台类似政策，大部分业主也会担心政府出资修房后会占据相应份额的产权，对政府有一定的不信任感。 此外，还存在一种包含多种产权的公私混合院落，会出现公房与私房居民之间的矛盾，如政府修缮直管公房，邻近的私房主认为会影响自己而阻挠不让修。 总之， 在目前的平房房屋产权体系下， 保护规划提倡的居民协商下的自我更新困难重重，难以实现。 5.2.5.2. 适宜历史街区的机制体制与政策法规保障存在欠缺适宜历史街区的机制体制与政策法规保障存在欠缺 景东地区保护规划实施目前缺乏必要的机制与政策保障， 比如保护资金投入渠道较为单一（以政府投入为主） ，缺乏部门联动与旧城内外联动机制，缺乏适宜历史街区的法规和标准等等。比如玉河项目在审批过程中，发改委立项困难（容积率小于 1 的居住项目按国家政策不予立项） ，绿地率仍按照城市统一标准要求 25%以上，消防审批也困难重重。在街区市政设施的更新改造过程中，各主管部门与专业公司“多头管理” ，每家均恪守行业规范，无动力研究与采取适宜历史街区的做法，如综合管廊、设备地下设置、部分采用软管等突破规范的做法，技术上均可实现，但由于责任无法划清，所以未能采用。在街区的精细化管理方面， 各部门责权不清， 造成私搭乱建、 开门打洞等现象屡禁不止， 保护规划的实施难以保障。 图 14 历史文化街区市政基础设施“多头”管理体制 5.3.5.3. 尚无探索出尚无探索出适宜的保护规划实施模式适宜的保护规划实施模式 受到复杂产权体系的影响， 在景东街区出现了多种实施模式， 但每种方式均存在问题和局限性。 1、 由政府背景国有企业主导运作的大规模更新改造 （如玉河项目） ， 时间短见效快，还可一次性解决产权等历史遗留问题。但除部分历史遗迹保留外，大部分原貌重建， “拆旧盖新”的方式存在一定社会争议；政府投入巨大（玉河项目在 18 亿以上） ，却受产权和机制政策影响，项目实施（如三眼井项目，区内私房比例高，搬迁费用巨大，目前仍难以实施）与产业植入困难，收益较低；外迁大部分原住居民，由于缺乏统一延续和公开透明的政策，拆迁期望虚高，外迁难度日益增加，居民不满情绪强烈；外迁居民邻里关系弱化，归属感显著下降，部分居民由于补偿标准不断升高而后悔搬迁过早。2、政府主导，以公房修缮、基础设施完善及环境整治为先导的小规