第二章第二章 政府预算管理政府预算管理的技术组织措施的技术组织措施 一、政府预算的编制形式一、政府预算的编制形式二、政府预算收支分类二、政府预算收支分类9/1/20221一、政府预算的编制形式一、政府预算的编制形式(一一)按照预算编制的组织形式按照预算编制的组织形式 单式预算单式预算 复式预算复式预算(二二)按照预算编制方法按照预算编制方法 基数预算基数预算 零基预算零基预算(三三)按照预算编制的政策侧重点按照预算编制的政策侧重点 投入预算投入预算 绩效预算绩效预算 设计规划预算设计规划预算 9/1/20222（一）按照组织形式的不同：（一）按照组织形式的不同：9/1/202231、单式预算、单式预算在预算年度内，将全部的财在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性项或各种财政收支的经济性质。质。9/1/202242、复式预算、复式预算在预算年度内，将全部的财在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。两个以上的预算。9/1/20225 税收收入税收收入 经常收入经常收入 行政性收费收入行政性收费收入 非税收入非税收入 专项收入专项收入 其他收入其他收入 经常预算经常预算 国防支出国防支出 行政管理支出行政管理支出 事业发展支出事业发展支出 经常支出经常支出 社会保障支出社会保障支出 专项支出专项支出政府预算政府预算 付息支出付息支出 其他支出等其他支出等 经常性预算结余经常性预算结余 资本收入资本收入 资本性收入资本性收入 各项基金收入各项基金收入 国有资产收益国有资产收益 债务收入债务收入（包括国内债务收入和国外债务收入）（包括国内债务收入和国外债务收入）资本预算资本预算 基本建设支出基本建设支出 挖潜改造支出挖潜改造支出 经济建设支出经济建设支出 科技三项费用科技三项费用 资本支出资本支出 流动资金、支援农业生产支出等流动资金、支援农业生产支出等 债务本金支出债务本金支出9/1/202269/1/20227一、我国实行复式预算的历史一、我国实行复式预算的历史1991年年,颁布国家预算管理条例中颁布国家预算管理条例中规定：自规定：自1992年起，我国财政实行复年起，我国财政实行复式预算制度。式预算制度。其基本内容是：在预算年度其基本内容是：在预算年度内，将全部的财政收入与支出按不同的经内，将全部的财政收入与支出按不同的经济性质分为经常性预算和建设性预算两部济性质分为经常性预算和建设性预算两部分。分。9/1/202281995年年1月月1日实施的中华人民共和日实施的中华人民共和国预算法第国预算法第26条正式以法的形式规条正式以法的形式规定：定：“中央预算和地方政府预算按照复中央预算和地方政府预算按照复式预算编制。式预算编制。”9/1/202291995年颁布并实施的预算法实施条年颁布并实施的预算法实施条例第二十条规定例第二十条规定“各级政府预算按照各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算其他预算”9/1/202210二、二、实行复式预算必要性实行复式预算必要性我国作为一个发展中国家，具有某些实行复式预算的先决条件.可以适当约束消耗性支出规模，提高纳税人的权利主体意识多年实行复式预算制度已经逐渐成为理论界和实务部门的共识，在实践中取得一定的经验。社会转型的特殊原因123 49/1/202211我国具备某些实行复式预算的先决条我国具备某些实行复式预算的先决条件件BACK政府投资额占政府投资额占GDP重比发达国家高得多。重比发达国家高得多。国际机构向发展中国家国际机构向发展中国家提供贷款与援助，它们提供贷款与援助，它们要求分别编制经常预算要求分别编制经常预算和投资预算和投资预算。条件条件1条件条件29/1/202212三、我国复式预算制度基本构成三、我国复式预算制度基本构成建设性预算收入支出生产性基本建设支出，企业挖潜改造和新产品试制费，地质勘探费，支援农业生产支出，支援经济不发达地区的发展资金等。经常预算的结余专项建设性收入 生产性企业亏损补贴 余额经常性预算收入支出非生产性基本建设支出事业发展支出国家政权建设支出政策性补贴支出等。除城市维护建设税、固定资产投资方向调节税和耕地占用税以外的各各项税收项税收，非生产性企业亏损补贴及其他收入等。余额9/1/202213四、存在的主要问题从涵盖的范围上看，复式预算未能完整从涵盖的范围上看，复式预算未能完整反映政府收支。反映政府收支。从债务管理上看，资金运行透明度差，从债务管理上看，资金运行透明度差，未能有效控制债务规模。未能有效控制债务规模。从收支划分标准上看，复式预算的划分从收支划分标准上看，复式预算的划分缺乏科学合理性。缺乏科学合理性。从配套措施上看，复式预算缺乏配套性。从配套措施上看，复式预算缺乏配套性。9/1/202214五五、进一步完善我国复式预算制度进一步完善我国复式预算制度完善我国完善我国复式预算复式预算的基本原的基本原则则完善我国完善我国预算制度预算制度的设想的设想9/1/202215 3.有利于规范有利于规范 预算收支，预算收支，硬化预算约硬化预算约 束。束。四大四大基本原则基本原则1.适应社会主适应社会主适应社会主适应社会主 义市场经济义市场经济义市场经济义市场经济 的要求的要求的要求的要求。2.有利于体现有利于体现 社会主义国社会主义国 家的双重职家的双重职 能。能。4.有利于推动其有利于推动其 它方面的改革它方面的改革9/1/202216完善我国预算制度的设想完善我国预算制度的设想（一）建立复式预算结构体系应考虑的若干因素（一）建立复式预算结构体系应考虑的若干因素 1.资本性支出应 单独予以反映3.注重与民间非 盈利组织预算 的整合与协调。2.根据中国社会经济转型期的特殊国情，除政府公共预算和资本预算之外，增加特种预算。应该尽快推动预算收支分类改革，将资本性支出及其相应资金来源，集中体现与资本预算之中。民间非营利组织所从事的事业大多是满足社会民间非营利组织所从事的事业大多是满足社会公共需要的。这些组织虽独立于政府部门，但公共需要的。这些组织虽独立于政府部门，但鉴于其组织的公益性特点，我们也可以将鉴于其组织的公益性特点，我们也可以将其作为公共预算的组成部分之一。其作为公共预算的组成部分之一。特种预算：我国社会转型阶段面临的急需解决的各种特大问题（如社会保障等）相对灵活的方式9/1/202217（二）（二）未来中国式的复式预算制度的设想未来中国式的复式预算制度的设想公共预算（内含经常预算、公共投资预算、社会保险基金预算）和国有资本预算（内涵国有资本收益预算、国有资源收益预算、政府投融资预算）公共预算（内含经常预算和资本预算）、国有资产经营预算、国有资产净预算、社会保障预算公共预算（内含公共经常性预算和公共建设性预算）、社会保障预算、国有资本预算、债务预算财政理论界就未来中国式预算体系的组成提出了几种代表性的观点：9/1/202218（三）中国复式预算结构体系的基本框架（三）中国复式预算结构体系的基本框架9/1/202219（四）我国复式预算改革的目标模式（四）我国复式预算改革的目标模式公共公共预算预算国有资本国有资本经营预算经营预算社会保障社会保障预算预算债务预算债务预算债务预算债务预算我国复式预算我国复式预算改革的目标模式改革的目标模式这这种种分分类类是是按按政政府府以以不不同同身身份份（社社会会管管理理者者和和资资产产所所有有者者）取取得得的的不不同同性性质质的的收收入入和和支支出出进进行行划划分分的的。主主 辅辅辅9/1/202220公共预算的内容和管理公共预算是指国家以公共预算是指国家以社会管理者身份社会管理者身份取得的收入，用于管理取得的收入，用于管理社会发生的支出，包括社会发生的支出，包括经常性收支预算经常性收支预算和和公共建设性预算公共建设性预算。（一）经常性收支预算经常性收支预算：收入主要是各项税收、规费和罚没等收入主要是各项税收、规费和罚没等其他收入其他收入；支出主要包括国家机关、国防、科教文卫体等部门；支出主要包括国家机关、国防、科教文卫体等部门的经费。的经费。（二）公共建设性预算：提供公共商品和准公共商品，比如，（二）公共建设性预算：提供公共商品和准公共商品，比如，各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目。各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目。（非营利）（非营利）9/1/202221国有资本经营预算（一）定义：指国家以（一）定义：指国家以国有资产所有者身份国有资产所有者身份取得取得的收益和资产经营性收入，为国有资产再生产而的收益和资产经营性收入，为国有资产再生产而投入的支出。投入的支出。（营利、市场性）（营利、市场性）2007年年9月，国务院关于试行国有资本经营预月，国务院关于试行国有资本经营预算的意见出台，决定中央本级国有资本经营预算的意见出台，决定中央本级国有资本经营预算从算从2008年开始实施年开始实施 9/1/202222（二）国有资本经营预算收入项目的界定（二）国有资本经营预算收入项目的界定（1）来自企业的国有资本收入，包括国有企业上交的税后利润，国有股东分得的股息、红利和股利，各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分，国有资本处置收入及其他收入；（2）专项基金收入，包括从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金收入（不包括用于履行社会管理职能的、带有公共预算性质的基金）；（3）各类企业占用的国有划拨土地变现收益；（4）依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目，包括公共财政划转收入。9/1/202223（三）国有资本经营预算支出范围的界定（三）国有资本经营预算支出范围的界定（1）对企业的资本性支出，包括政府投资和新设企业的国有资本支出，对原有企业的追加资本支出，非资本性支出（如流动资金、科技三项费用等不增加国有资本的支出），解决企业办社会等问题的支出等增购股份制企业国有股份的支出及其他增加国有资本的投资支出；（2）支持国有企业改革的经费支出，包括国有企业重组改制经费支出，解困补助支出及其他改革支出（3）支持国有企业发展的经费支出，包括支持国有企业自主创新补助支出，国有企业发展环境建设支出以及其他支持国有企业发展的补助支出；（4）专项基金支出，包括对应于专项基金收入，从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金支（5）依法可以从国有资本经营预算收入中支出的其他项目,包括按国家规定划转全国社保基金的支出以及在国有企业改革重组基本结束之后划转公共预算的支出。9/1/202224社会保障预算 指国家在维护社会稳定、保障公指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保民生活、实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支预算。障基金投资运营活动中的收支预算。思考：我国社会保障预算构建的思考：我国社会保障预算构建的目标和模式目标和模式9/1/202225代表性的研究成果主要有：贾康的建立中国基本社会保障体系的大思路（2006），周顺明的试论建立社会保障预算（1999）、积极试编，探索新路，全面建立社会保障预算体系（2000）和建立健全社会保障预算体系（2001），丛树海的社会保障预算化管理的探讨（1999），林治芬的社会保障预算：目标模式与操作设计（2000），包丽萍、张晓红的建立我国社会保障预算的设想（1999），刘晓莲、许杰的建立社会保障预算体系，促进社会保障事业发展（1999），孙丽霞的关于构建社会保障预算的建议（2000）和建立中国特色的社会保障预算（2000），徐玉明的关于构建社会保障预算收支体系的设想（2000），冯瑞、王杏云的建立社会保障预算的探讨（2001），刘峻的论社会保障预算管理（2002），王琪、焦秋云