、，一、- 前S 第一章公共政策活动 第一节公共政策活动的实质 1、从•般政策到公共政策，突出的是公共政策活动中公共性的增强。公共政策正是具有公共性的解决社会问题的政策。这里讲的公共性有四个方面的含义：一-是强调公共政策活动主要发生在社会公共领域；二是强调在公共政策活动中，执政党组织和政府部门需要运用公共权力；三是强调在公共政策活动中需耍协调的是公共利益：最后强调在公共政策活动中应当遵循和坚持的是公共价值. 2,从中国转型社会的现实出发，可以做出如下的公共政策界定：公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。 这一对公共政策的定义表明：（1）公共政策是执政党和政府做出的以解决社会问题为宗旨的政治决定；（2）公共政策是执政党和政府立足于责任和能力范围，使社会达到善良治理的一种手段；（3）公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值统一的能动活动；（4）公共政策是多个利益相关者通过论辩、竞争、合作的民主活动：（5）公共政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动。 4、公共政策的一些基本特征：（1）公共政策活动是以解决公共问题为取向的（发现并确认社会公共问题是政府公共政策活动中最为重要的前提）；（2）公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的；（3）公共政策活动是以公共权力的运用为依托的；（4）公共政策活动是以科学民主决策为生命的；（5）公共政策活动是以维护公共利益为目标的。 5、如何看待中外著作中多种多样的有关公共政策的定义？ （1）托马斯.戴伊。托马斯戴伊“凡是政府选择所为或所不为之诸事即公共政策”。这一定义强调了在公共政策活动中政府选择的因素，强调了其中包含做与不做的决策，但缺乏或没有强调政府行动的因素。 （2）威廉.詹金斯。威廉詹金斯“公共政策是由政治行动主体或团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上是行动力所能及的。”它强调了政府决策范围是其力所能及的，强调了公共政策活动中政府行动的一面，并指出这些行动需要有目标选择和与目标相关的手段的配合。 （3詹姆斯.安德森。詹姆斯.安德森的公共政策著作比较早地被翻译到中国来，书中的公共政策定义也为许多人所接受。安德森认为，公共政策是某一行动主体解决问题或相关事务的有意识的活动。强调了现实的公共政策活动中存在许多行动主体，强调了公共政策是以解决问题为取向的，强调了公共政策行动主体的自觉意识。 ⑷哈罗德・拉斯韦尔和阿伯拉罕・卡普勒.公共政策是规范价值和实践的程序,是一种含有目标、价值和策略的大型计划. 公共政策定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，因此，不存在一个能包揽一切、永远正确的绝对的公共政策的定义。在不同时期，不同阶段，人们总是耍概括出与现实社会治理相适合的，具有某种相对性的公共政策定义。 第二节公共政策活动的基本功能 一、常态社会中公共政策活动的基本功能：引导功能、调控功能、分配功能。 1、公共政策的引导功能（1）公共政策的规范导向功能主要是通过两种途径表现出来：一是借助于目标要素，规范人们的行为方式；二是借助于价值要素，规范人们的行为方向。（2）公共政策发挥的规范作用可以分为直接导向和间接导向，在一定条件下，两者可以相互转变。 （3）公共政策的导向功能，从作用的结果来衡量，可以有正向的导向，也可以有负向的导向。 2、公共政策的调控功能（1）公共政策调控功能的基础包括两方面：一是这种调控的必要性，社会之所以需要运用公共政策进行调控，是因为现实社会中存在着各种不同的利益群体，它们之间不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗，政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控；二是这种调控的可能性，社会之所以能够运用公共政策进行调控，乃是因为现代社会的运行不是一个自发的、无序的过程，而是一个依据客观规律的、有序的、按比例的过程。（2）公共政策的调控活动也有直接与间接两大类型，公共政策还可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式；就调控结果来说，则有积极调控与消极调控两类。 3、公共政策的分配功能（1）一般来说，政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：一种是为追求效率而鼓励扩大差别的原则，二是为消灭差别而牺牲效率的原则（计划经济体制下），三是效率与公平相统一的原则（市场经济体制下）。（2）能从政府的公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：一是与政府的主观偏好相一致的公众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大多数者的公众。 二、转型社会中公共政策活动特殊功能 （1）社会均衡稳定功能公共政策的作用在于：当矛盾还没有加剧和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这些矛盾；当某些激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。 （2）社会公平正义功能在转型社会中，效率和公平是需要经常注意和处理的一对矛盾。公共政策的作用在于通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会集团时间、社会层次之间、代与代之间在机会方面的公平、平等、公正。 （3）促进社会变革求新的功能在社会转型时期，重要的任务是破除无效率的、已经同社会发展要求不相适应的旧体制，这需要解放思想、大胆变革、向外开放，但是旧的体制是不会轻易消失的。公共政策的作用就在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策创新，来突破旧的机构设置和旧的的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结构出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会的变革、发展。 第三节公共政策活动的历史演变 一、西方公共政策历史的演变 1、公共政策科学的创建时期（20世纪五六十年代）美国政策科学的创建与两次大的政策争论和一次学术讨论会有关。所谓两次政策争论，一次是有关罗斯福“新政”的政策争论，另一次是由奥本海姆引发的原子能政策争论。一次学术会议是指在斯坦福大学召开的“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会”（简称RADIR学术会议）——美国公共政策学产生的最为重要的标志性事件。在这一时期，对政策制定过程的研究，大多采用的线性思维方式，将政策制定规划视为由若干环节按照程序组成的循序推移的过程，只重视自然科学，只有枯燥的数字，因而是一门“冰冷”“生硬”的学科。 2、公共政策科学的发展时期（20世纪70年代）。西方公共政策学进入发展阶段的标志是德洛尔。在1968年至1971年旅居美国期间写出的被称为公共政策科学“三部曲”的出版。 构成德洛尔公共政策三部曲的是《重新审查公共政策的制定过程》（1968年）《政策科学探索、（1971年）《政策科学构想》、（1971年）。在美国，20世纪60年代后期和70年代前期出现了公共政策研究中的“趋前倾向”（偏重政策咨询），70年代中期则出现了“趋后倾向”（偏重于政策周期研究）。 3、公共政策科学的自我批判时期（20世纪80年代）。公共政策从20世纪50年代正是成为政治科学、公共行政科学中的重要分支以后，经过60年代的政策咨询研究，70年代的包括政策执行、政策评估、政策终结在内的政策周期研究，发展至80年代，开始进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究。在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。 4、公共政策科学拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）。（1）20世纪80年代后期和90年代，是美国和西方公共政策科学突破性发展的时期。以金顿、奥斯特罗姆、萨巴蒂尔为代表的一批学者，在批判阶段论模型的基础上，发展和深化了政策过程的研究。政策过程被看成是政策系统中政策行动主体、实体机构、政策价值和政策工具构成的子系统的能动过程。 （2）在20世纪90年代，公共政策分析也取得了突破性的进展。以费切尔为代表的美国和西方政策学家，批判了纯技术的专家治国观点，将割裂的事实与价值重新统一起来，发展出一套实证辩论的政策分析整体理论。（3）在20世纪90年代，西方公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有的研究主题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上：一个问题是公共政策的伦理、价值，另一个问题是公共政策与公共管理的关系。对于公共政策的伦理、价值问题，自从有了公共政策研究，人们就已注意到了这方面的内容。至20世纪90年代，学者们感兴趣的是究竟从哪些途径去探索公共政策的伦理价值。关于公共政策与公共管理的关系问题，也是一个老问题，20世纪90年代学者们不是去讨论两者的区别，而是探索两者的结合。关于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面：•是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性，二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。 二、中国公共政策的传统与发展 （一）中国公共政策产生的历史渊源 1、中国古代产生和积累了丰富的政策谋略思想（1）形成了以民为本、事异备变的政策思想；（2）建立了恩威并施、以柔克刚的施政原则：（3）形成了中政策辩论、政策分析的传统:（4）形成了完整的国策谋略体系。 2、马克思主义为当代中国准备了宝贵的政策研究传统（1）马克思、恩格斯、列宁、斯大林等无产阶级政治家留下的政策思想与政策实践；（2）其次是毛泽东关于政策策略的光辉理论与实践。 （二）中国公共政策发展的主要阶段 1、中国公共政策科学的孕育阶段（20世纪80徽）（1）从20世纪70年代末开始，中国社会进入改革开放的新时期。1979年至20世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。（2）公共政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件；同时，改革开放中出现的大量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求。这为公共政策科学的发展提供了条件。 2、中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代）。20世纪90年代是中国公共政策从开始从政治学和公共行政学中分离出来成为一个独立的研究领域的时期，其标志主要有三个方面：一是开设了公共政策课程，创办了研究机构，培养了研究生；二是出版了一批公共政策的教材。 第四节公共政策活动的主要领域 从大的方面划分，可以将公共政策分为政策理论领域和政策实践领域。进一步划分，可以分出政策研究、政策分析、政策管理和政策操作四大领域，其中较为确定的是政策研究、政策分析、政策管理。 一、公共政策学科1、公共政策学科是人类知识中的一个领域。公共政策学科首先是一个以“解决问题”为取向的知识领域、甫在行动的知识领域。2、政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会问题。这就规定公共政策科学在本质上是应用性的。3、公共政策学科又是以多种知识的相互渗透为特征的知识体系。4、公共政策学科还是将规范、技艺和方法有机结合的知识领域。5、公共政策学科还要求政策的分析者具有获取真实信息的技术和提出各种政策建议的技术；要求参加政策制定的利益团体、政府官员、政党组织的代表在政策辩论中发挥协商、说服、竞争的技巧：要求政策的执行者在贯彻政策时发挥驾驭全局、调动大多数人积极性、化消极因素为积极因素的艺术。 二、公共政策研究。公共政策研究包括对政策基础理论的研究，还包括对具体政策运行过程的研究，以及对政策分析中的过程、模型及方法的研究。 三、公共政策分析1、广义的政策分析把凡是对政策系统所作的知识投入，包括政策专家的智力投入，都统称为分析。较为狭义的政策分析指的是在政策规划和决策阶段，由政策专家做出的分析。2、现代的公共政策分析因为对政策的构件及其变量采用多元操作，对政策过程和结果采用多重方法研究，对政策相关者采用多重利益分析，对政策模型采用多变量考察,对研究的知识采用多媒体交流，从而是批判复合主义的。3、公共政策分析的目的是创造、评价和交流政策运行的过程之中的知识。4、公共政策分析常常被定义为相关知识的交流、创新