全面推进乡镇改革调研报告 内容摘要。全面推进乡镇“四所合一”改革是我区进一步深化乡镇行政体制改革的重大战略部署，也是完善乡镇行政执法体制建设的一项创新举措。目前**县“四所合一”改革工作已基本结束，本次改革充实了乡镇力量，增强乡镇履职能力，提高行政效率，方便群众办事，取得了实实在在的成效。但目前相关配套措施还未完善，部分乡镇反映具体工作不知道如何开展，为进一步巩固改革成果，确保改革方向正确并取得实效，我们通过深入乡镇倾听乡镇人民政府、相关单位及干部、群众的意见，认真调研摸底，分析推进改革中遇到的重难点问题，对今后改革的方向作一些粗浅的探讨。 一、基本情况 **自治区人民政府不断探索乡镇机构设置与运行机制新模式，在全国各省（自治区、直辖市）推进乡镇机构改革做法中首创乡镇“四所合一”改革模式。2014年7月起，自治区人民政府结合新一轮乡镇政府机构改革，指导全区14个市选取367个乡镇、11个街道办重点推行乡镇国土资源管理、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产监管等机构“四所合一”改革试点，历时一年完成改革试点工作后，于2016年9月2日上午，通过电视电话会议，统一部署全面推进乡镇“四所合一”改革。 根据自治区编办、发改委等八个部门联合下发的《关于加快推进乡镇机构改革试点工作的指导方案》（**编办发[2015]8号）精神，结合**县实际，我县于2015年4月以六排镇为试点启动乡镇“四所合一”改革试点工作，即将六排镇的乡镇国土资源管理、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产监管职能进行整合，组建综合职能的工作机构国土规建环保安监站（行政综合执法队），通过整合乡镇职能、人员编制资源及推进县级部门权力下放乡镇的办法，着力解决乡镇执法力量不足、管理权限和服务事项缺失、行政执法主体资格不明确等弊端。2016年，我县全面推行“四所合一”改革，各乡镇国土规建环保安监站除整合乡镇国土资源、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产监管职能外，还整合了乡镇农机安全监管、农机执法的职能，实现“多所合一”。目前，全县9个乡镇均已成立了国土规建环保安监站（挂行政综合执法队牌子），落实了人员编制和办公场所，并制作机构的牌子和各种制度、办事流程上墙且机构已开展了运行。根据运行情况，如何进一步破解乡镇改革的难题，使改革更适应我县农村经济社会发展的需要是当前亟须探讨解决的重要现实课题。 二、我县开展“四所合一”改革的主要做法和取得成效 （一）主要做法 1.注重请示汇报，争取县委政府重视是做好改革工作的必要条件。乡镇“四所合一”改革涉及各乡镇及县直相关部门，利益错综复杂，必须得到县委、政府领导的重视和支持，工作才可以顺利开展。为此，我办一方面利用编委会议组织编委成员学习自治区、XX市有关“四所合一”改革文件精神，提高领导对改革的认识，进一步支持改革工作，另一方面，我办领导加强向县委、政府领导汇报工作，争取县委、县政府领导重视，并将这项改革工作列入县委、政府工作重要日程，通过会议布置和下达文件的形式列入各乡镇、各相关部门的任务，明确工作职责和完成时限，从而确保了改革的顺利进行。比如，在今年召开推行乡镇政府权责清单制度、“互联网+”政务监督工作和乡镇“四所合一”机构改革工作推进会上，县委常委、常务副县长韦红梅强调“乡镇四所合一改革工作时间紧、任务重，各级各部门一要围绕中心，服务大局，切实抓好改革工作”。由于得到县领导的大力支持，因此，我县各乡镇各相关部门都能够发扬大局意识和改革意识，积极配合我办做好改革的各项工作，推动了改革的进程。 2.加强宣传调研，明确改革方向是做好改革的前提条件。在改革过程中，我办始终把加强宣传调查研究作为推行改革和制定改革方案的主要依据。一是开好相关部门座谈会，征求部门意见，针对他们提出的“下放权力的依据不明确”、乡镇国土所划归乡镇管理后干部待遇受影响及县级国土部门人员不足等问题进行了解释说明，提出了一些解决办法，消除了部门对改革工作认识不深、领会不透的问题，获得了部门的理解和支持。二是深入各乡镇召开座谈会，了解乡镇站所实际履行职责、制度建设、队伍建设、专业人才建设情况、存在问题及对改革的要求，为我县确定乡镇“四所合一”机构职能职责、组建方式、人员编制调剂方案等奠定了基础。 3.加强沟通协调，落实权力下放是做好改革的关键。按照现在的法律体系，乡镇在审批权、执法权方面基本上是空白，如果没有县级部门的授权，乡镇“四所合一”机构将难以发挥作用，群众没有受益，也失去了改革的意义。而县级部门领导因担心权力下放后乡镇承接不了、管得不好，造成部门受牵连承担责任，对权力下放的问题也比较消极。为此，我县编制部门结合推行乡镇权责清单工作，由办主要领导、业务股室负责人面对面沟通协调，努力消除他们的疑虑，获得他们的理解和支持，最终，国土、住建、环保、安监等县级部门同意下放权力25项，为“四所合一”机构履行职责和发挥作用创造了条件。 4.加强督促指导，确保落实是做好改革的保证。改革初，很多乡镇和部门对“四所合一”改革徘徊观望，为此，在改革中，我办多次组织人员到各乡镇督促指导改革的落实工作，重点是对办公室、办公设施以及办公经费的落实情况、挂牌情况进行检查，对制度上墙、办事程序及工作运行情况进行指导，确保改革落到实处，并取得成效。 （二）取得预期成效 1.行政效率提高，群众办事方便。 “四所合一”整合相关站所的设备设施，统一调配使用，县级部门将适合乡镇承担、由乡镇管理更方便有效的经济社会事项下放到乡镇，同时乡镇机构“多合一”集中办公，乡镇群众办事“一站式”解决，有效解决服务群众“最后一公里”的问题。比如，农民建房，过去先到乡镇规划建设站办理用地规划手续，再到乡镇国土所办理用地手续，最后还要到县不动产登记局办理不动产登记证，而现在只要到乡镇国土规建环保安监站一个单位办理即可。在节约时间的同时，为生产生活提供了充足的时间，受越来越多的群众欢迎。 2.乡镇力量充实，履职能力增强。 “四所合一”改革后，原三三两两分散在各站所的人员，统一在一个部门共同开展工作，由乡镇直接领导，很大程度改变了乡镇规建、安全、环保方面执法力量薄弱现象，一些农村土地纠纷得到很好的调解和解决，农村违建现象得到较好的遏制，进一步健全乡镇政府功能，提升乡镇公共服务水平和执法监管能力。 3.执法权限明确，执法效率提升。 多个部门向乡镇国土规建环保安监站进行委托执法后，一个执法机关行使多种领域的执法职责，改变了以往多支队伍分兵作战或者推诿扯皮现象，执法力度大大增强，执法效率显著提高，有效维护了政府的权威性。另一方面，执法效率提升后，执法成本得到了降低，减少了财政支出，进而减轻了财政负担。同样，执法效率的提升，让群众受益。例如：原先乡镇街道乱摆摊现象严重，严重影响形象又严重阻碍交通，但各镇人员不足，责任也不明确，从而导致执法效率不足，处理进度严重滞后。进行改革后，人员力量集中了，执法力量得到了加强，也明确相关责任，原先“看得见，管不着”的，现在“看得见”也能“管得着”，执法效率得以加强，改善了群众生活环境。 4.乡镇干部作风转变。 新组建的国土规建环保安监站业务分别受上级国土资源、规划建设、环境保护、安全生产监管部门的指导和监督，人员编制和身份待遇全部划归乡镇，由乡镇统一管理和考核，充分发挥乡镇属地管理优势，权责统一，改变过去各部门相互争权、相互推诿、导致的有事无人管、有人无事做等现象。 三、“四所合一”改革后仍需解决的问题。 在实施乡镇“四所合一”机构改革中，现阶段还存在一些影响和制约改革成果的情况，有待于在下一步深化改革中解决。 （一）国土规建环保安监站涉及类别太多成为该机构能良好运行的一大瓶颈。 乡镇人民政府作为一级政府担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位的管理，就行政执法层面来说主要涉及到以下三个方面，一是公共安全监管领域，主要涉及安全生产、乡村道路安全、农业机械安全、消防安全等；二是人口资源环境管理领域，主要涉及城镇管理、村镇规划建设、国土资源、民政、人口和计划生育、环境保护等；三是市场秩序监管领域，主要涉及工商、产品质量、食品药品、医疗卫生、农资等。执法类别涉及内容多，部门广。经过“四所合一”改革后，上述大部分都归为国土规建环保安监站进行执法，而作为一个新成立的机构，其人员不可能对涉及各方面都了然于胸，这必将影响该机构工作的开展。 （二）专业人员少、人才紧缺。 国土规建环保安监站是专业性很强的事业单位，对工作人员的业务和专业水平要求都很高，上级也要求确保相关专业技术员比例达70％以上。一是我县原“四所”分属不同的业务主管部门，分别执行不同的法律法规和规章制度，执法资质认定各自不同，机构整合后，虽已实现统一办公、统一实施检查，但工作人员对原其他站所的执法、操作流程仍然不够熟悉，在日常的监管、行政审批和执法工作中仍存在各自为政的现象，要达到全面整合人员力量的目标仍需努力。二是各乡镇国土规建环保安监站人员主要是由原国土所、村规站人员组成，缺少安监、环保方面的专业人才，不利于有效开展安监、环保相关业务和执法行动。 （三）乡镇执法机构与县直相关部门仍存在衔接合作问题。 相关部门同乡镇签订的是委托执法协议书，但是由于授权单位承担法律责任，往往担心权力下放后会出现乱罚款滥罚款以及以权谋私等现象，反而起了反作用，还不如不委托授权。如果不予授权，将很大程度上打击乡镇基层安全监管人员的积极性，监管效率低下。所以如何解决好执法权和执法能力的问题将是重中之重。与此同时综合行政执法机构的层次地位通常较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。 （四）工作量与薪资待遇差距，工作效率不高。 乡镇国土规建环保安监站作为综合执法机构，一般按管理类事业单位进行岗位设置，设置专业技术岗位少，按三分之一的比例配备的中级以上的专业技术岗位更少，一般每个站仅有1-2名专业技术人员被聘到中级岗位上来，造成干部职工工资低，单位招聘不到人才，部分乡镇站所原有的人员也纷纷要要求调出，调不走的通过公务员考试改行。加之改革职责整合后工作量增多、责任增大，工作难度大，影响了干部的工作热情。 四、推进“四所合一”机构改革下一步工作的建议 为进一步巩固改革成果，提高乡镇履职水平和服务能力，更好服务群众，将各业务主管部门和基层工作人员、人民群众的意见、建议进行梳理归纳，得出如下建议： （一）进一步做好简政放权，坚持联合执法与委托执法相结合。 根据乡镇权责清单，全面梳理管理权限，实现乡镇权责统一，明确国土规建环保安监站应负责的业务范围。在新机构初步运行期间，国土、住建、环保、安监等部门的执法机构也应该加强同乡镇沟通协作，定期或不定期的同乡镇执法机构共同开展执法工作，在关键领域进行专业指导，破解综合执法与专业执法的矛盾。 （二）提高国土规建环保安监站人员业务水平 一是加强现有在职人员培训。由各对口业务部门尽快组织相关执法和知识培训，使国土规建环保安监站在职人员全面熟悉国土、规建、环保、安监相关法律法规及规章制度。 二是由法制办牵头，分期分批开展乡镇执法队伍培训，不断提升执法人员业务水平。办理专项执法证件，使乡镇执法工作配备“亮证执法”的程序要件，努力使乡镇执法人员带头崇尚法治，牢固树立法律权限不能突破，法律底线不能逾越的观念，真正把法治内植于心，外践于行，以身作则，维护法律权威。不断提高个人工作能力、执法水平和整体素质，使乡镇执法更加规范化。 三是大力引进安监、环保方面专业技术人才，充实国土规建环保安监站专业技术力量，以保障人员结构符合履职要求。 （三）建立全方位的部门间的“协调联动”机制。