农村土地承包合同研究 【摘要】当前农村土地“三权分置”面临困境的成因之一是学界对“三权分置”诠释不够清晰，界定不够 准确，表达不够完整，尤其是承包合同研究文献较少。因此，用承包合同对承包权进行详细诠释、准确界定 和完整表达很有必要。农村土地承包合同是集体经济组织与集体成员就农村土地承包事项订立的明确相互 间权利义务关系的协议。承包合同是行政合同、格式合同、不要式合同、无固定期限合同、双务合同；承 包合同具有封闭性、强制性、法定性、功能性、均等性等特点。同时，承包合同明显有别于经营合同。 【关键词】三权分置；农地承包合同；性质；特征；区别； 一、引言 农地“三权分置”的研究最初源于农地流转实践。早在上世纪 90年代，以田则林先生为代表的部分学者提出以“三权分离”替代 “两权分离”，赋予承包权独立属性，坚持劳动农民共享集体所有权, 稳定农户承包权，提倡流转经营权，以此满足现阶段不同主体的利益 需求。①2013年7月，习近平总书记在湖北考察时作出重要指示:“深 化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包 权、经营权三者之间的关系"o 2014年11月党中央、国务院在《关 于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中强 调“坚持农村土地集体所有，实行所有权、承包权、经营权三权分置, 引导土地经营权有序流转。”农地改革和学界研究进入了新阶段，从 研究“三权”分置的法理逻辑、分置路径推进到“三权分置”多地试 点阶段。但目前“三权分置”理论研究和实践都面临了困境。搞活经 营权的有效方式是实现农地流转，让有资金、有技术、懂管理的新型 农民进入农地经营市场，盘活存量土地。然而，部分农民宁愿揭荒也 不愿流转，将到手“馅饼”当作“陷阱”。法学界也对“三权分置” 理论提出了质疑，认为“三权分置”违背了《物权法》基本原则。② 笔者以为，当前困境成因是多方面的，其中之一是对“三权分置” 诠释不够清晰，界定不够准确，表达不够完整，引起人们对“三权分 置”认知错觉。特别是在稳定承包关系的基础性法律文件一一承包合 同研究不够透彻，如在对待承包合同的主体问题上，部分学者经常将 集体经济组织与村集体、村小组交替混用，或将集体经济组织成员与 农户等同、农户经营与农户承包等同，③等等，学界主流也将“农户” 视为承包权主体，®《农村土地承包法》第二章也支持这种观点。但 笔者认为农户是一个经营单元，是经营权主体，而不是承包权主体。 理由是：首先，承包权是身份权、资格权。只有获得本集体成员资格， 才有可能订立承包合同，享有承包权；其次，集体成员是按农民（自 然人）个体计算的，每一位农民就有一份承包权，每一位农民手中就 握有一份承包合同。1980年代初始实行家庭联产承包责任制时，就 是按集体内人口数量多少来包产到户的，人口多的农户分田多，人口 少的农户分田就少；第三，农户是一个动态概念，随着时间变化，有 的农户虽一直存续着但户主和成员都变了，有的农户已经裂变成多个 分支户，有的农户则已经消亡了。所以，农户其实是一个或数个承包 权的组合体，当农户家庭成员仅为一人时，只有一份承包权；当农户 成员为数人时，就享有数分承包权。将农户当做承包权主体，既不符 合农地实践，也明显有悖于党中央精神，更不利于本集体内部的平等 和公平。因此，笔者认为应深入研究承包合同，完整表达、清晰诠释 农地承包权，从而发挥承包权连接所有权与经营权的桥梁作用，疏通 农地所有权与承包权、经营权的互动渠道，实现党中央、国务院制定 “坚持农村土地集体所有、稳定承包关系、放活经营权”和党的十九 大报告提出“乡村振兴战略”目标。 二、农村土地承包合同的概述 农村土地承包合同是指农村集体经济组织与集体成员，就承包本 集体经济组织所有的土地及其它生产资料，订立明确相互权利义务关 系的协议。 正确理解农地承包合同的含义，可从如下几方面着手： 1、农地承包合同的主体是限定的。发包方（甲方）是农村集体 经济组织，承包方（乙方）是集体经济组织成员。合同主体的限定性 使得“三权分置”成为现实可能。首先，农村土地所有权主体是集体 经济组织，具体表现为村小组、村集体农（林）场、乡集体农（林） 场等。所有权主体有权将部分权能让渡出去，将占有变为间接占有， 使用变为间接使用，并与经营者分享部分收益。在农地发包与承包过 程中，所有权主体（集体经济组织）发挥着积极和不可替代的主导作 用，破除了农地所有权主体虚置、产权主体不明⑤的误读。其次，承 包方主体限定为本集体经济组织成员，只有成为本集体组织成员，才 有资格承包集体土地，承包权是一种严格的身份权。⑥再次，承包方 主体是具有不可再分性和权利均等性的农民（自然人）。农民（自然 人）才是《宪法》赋予基本人权的最小载体，不可再分性和权利均等 性使每位集体成员都平等享有一份承包权。“三权分置”将承包经营 权区分为承包权和经营权，随之也将承包权主体与经营权主体区分， 有利于扩大、充实、放活经营权主体，在确保农村土地集体所有的前 提下，稳定集体成员承包权，利用“承包权+”的可组合性进行再组 合，外村农户、农业合作社、农业公司等主体也能以合伙、合作、流 转等方式顺利进入本村农地经营市场，顺应了生产力发展潮流。 2、 承包合同的标的是本集体经济组织所有的土地，包括耕地、 山林、草地、水塘、河面、滩涂等，以及依法确定由本集体所有或使 用的其它生产资料。由于标的特殊性，承包土地只能用于农业生产及 相关产业，不可作其它用途。 3、 承包合同的客体是农村集体土地承包权。承包权是一项“公 权”，“公权”属性源于农村土地集体所有，集体经济组织成员对集体 所有的土地及其它生产资料享有不区分份额的共同所有权。农村集体 所有是社会主义生产资料公有制的一种类型，已被《宪法》第十条所 确认。承包权包含有承包请求权、公共财产管理权、收益分配请求权、 监督权等。承包权只在农民集体内部行使，相对方是集体经济组织及 其它集体成员，对外没有对抗效力。承包请求权是承包权的最重要内 容，是承包权与经营权的连接点。当承包请求权与经营权相结合，就 形成了承包权与经营权的竞合，有学者称之为承包经营权，但笔者认 为，称之为“自营权"更准确。自营权赋予由数个承包权组合而成的 “农户”享有在承包土地上自主决策、自主经营的权利，有权自己经 营，也有权将承包地全部或部分流转给他人经营，甚至有权决定将承 包地的全部或部分入股与他人成立农业合作社、农业公司等。农户自 营权赋予了权利主体在农地经营问题上有较大自主空间，也为经营主 体的多元化打开了一扇门。也有部分学者认为承包合同的客体是农地 使用权，⑦但笔者认为“农地使用权”说的范围显然过窄，不能完整 表达承包合同内涵。因为现代“大农业”不再满足传统的粮食生产、 果木种植、牲畜养殖，还要有与农业相关的旅游、餐饮、疗养、休闲 体验、农产品加工、运输、销售等产业，要求第一、二、三产业进行 统筹联动，产生“1+1>2”经济效益。 “三权分置”将承包经营权区分为承包权和经营权，将承包权主 体和经营权主体清晰化，有利于厘清承包权和经营权的法理逻辑，有 利于稳定承包关系；农地经营主体不再局限于本村农户，有利于农业 技术、农业资本的介入和后续追加，在盘活存量农地的同时，还可提 高农地使用效率。 4、承包合同的主要内容。承包合同应当包含发包方和承包方之 间主要的权利义务关系。双方的权利义务是相对应的。发包方的权力 （权利）是发包权和管理权。发包权是指，发包方依法依规享有将本 集体所有土地及其它生产资料发包给集体成员的权力（权利）。管理 权是指，发包方依法依规享有的管理集体组织的公共财产及承包方各 种生产活动的权利（权力）。如承包方在签订承包合同后应积极耕种, 出现有弃耕、揭荒等情形的，发包方有权收回发包土地。 发包方的义务有：首要义务是谨慎、勤勉管理承包金及其它集体 收益。承包金至少有三项功能：其一是本集体成员内部利益的协调器, 可适时调整集体成员的承包利益。当某农户人口减少时，承包权份额 也随之减少了，如果该农户需要在承包期内继续维持经营规模则须上 调承包金额；当某农户人口增加了，承包权份额也相应增加，但承包 地却无法相应增加时，则承包金额应随之下调。其二是承包金有利于 集体经济组织发挥其主体作用。集体经济组织是农地所有权主体，应 依法享有权力履行职责O承包金被长期忽略致使集体组织的主体地位 长期缺位，因此诸多学者批评农地所有权主体不明、主体虚置。其实 在农地发包、土地管理、经营监督、公有收益的使用和分配等问题上, 集体经济组织都发挥着不可替代作用。其三，承包金也是公益事业建 设的需要。当集体经济组织需要扩大公共设施建设（如拓宽机耕道、 灌溉水渠等）而侵占农户自营地面积的，承包金额可适当减少。次要 义务是生产服务和安全保障。发包方应做好农户自营的生产服务和安 全保障，积极利用承包金及其它收益管理好生产设施，并做好相应安 全保障工作，保障农户自营权、经营权不受侵害。 承包方享有的权利有：一是农地承包请求权。虽然农民集体在 1980年代已完成了初始家庭联产承包，绝大多数集体成员已经行使 了农地承包请求权。但随着时间流逝，有一部分农户已经消亡或解体, 部分集体经济组织成员已经去世，这部分承包土地已经被收回到集体 经济组织手中；而另一部分因新出生、婚姻、申请加入等原因新入集 体经济组织成员却还没有行使农地承包权的，在还有剩余农地时，有 权向集体组织主张承包请求权。二是公共财产管理权。集体经济组织 是一级农业集体生产单位，以土地为主的生产资料公有制必然会使集 体经济组织享有一定经济收入，掌管一定公共财产（虽然国务院已经 免除了农业税，但并不意味着集体经济组织不能向集体成员派收集体 统筹、管理费、公共设施维修费等）。这些无疑应归集体经济组织全 体成员共同所有，集体成员有权依法依规参与管理。三是监督权。参 与集体组织公共财产管理的毕竟只是一部分成员，另一未参与管理部 分成员，有权依法依规监督管理者。四是收益分配请求权。集体经济 组织的所有收益均归集体成员共有，在分配前为不分份额的共同共 有。到了法定或集体约定的分配时间段，所有成员均有权请求分得一 份，特别是未行使承包请求权的成员有权分得承包收益。 承包方须承担的义务有：一是服从和配合义务。集体成员应服从 集体经济组织的管理，积极承包集体土地；集体经济组织需要调整经 营策略时，集体成员应积极配合。二是及时上缴承包金、集体统筹及 其它费用。已获集体农地承包权的集体成员，应积极上缴承包金、集 体提留。本集体经济组织内的一些公共服务设施和建设项目（如道路、 水渠、蓄水山塘、桥梁、养老院等），应由集体经济组织来承担。如 遇集体经济组织现有收入不足支付时，全体成员应及时上缴各自承担 的份额。三是勤勉劳动义务。集体成员已获承包农地后，应勤勉劳作、 努力耕种。如有劳动力减退或丧失，不宜农地劳作的，可将承包土地 交回集体经济组织；如有弃耕揭荒情形的，集体经济组织有权收回承 包地。 主要条款规定之外，发包方与承包方还可就某些特殊情形作特别 约定。各集体经济组织情况各有不同，合同主要条款不可能穷尽一切 可能，也不能搞“一刀切”，应允许双方因地制宜作某些特别约定， 如对某些自愿新入集体成员附有某些考验条件和一定考验期限等。特 别约定不得与主要条款冲突，也不得违反法律和社会公序良俗。 5. 承包合同纠纷的救济。承包合同纠纷表现多种多样，主要有: 一是承包合同的订立。发包方不与承包方订立合同或者迟延订立合同 的，集体成员行使农地承包请求权无效后，可申请乡级人民政府介入 或裁决，如乡级人民政府拒绝或迟延的，可向县级人民政府申请复议, 或向人民法院提起诉讼。二是承包合同的主要条款引起双方误解。合 同双方都可以向乡级人民政府对争议条款作出明确解释，对解释不服 的，可向县级人民政府申请复议，或向人民法院提起诉讼。三是对特 别约定引起误解。随着订立合同时的某些基础情况发生了变化，双方 对某些特别条款含义有不同理解也属于正常。如有误解或重大误解，