我国生猪产业政策研究第一节 产业政策演变一、演变背景随着我国社会、经济模式的调整和改革开放的实施，我国的生猪养殖政策在60年间变化巨大。总体而言，改革开放前的生猪生产基本徘徊于公养与私养之间。改革开放之后，我国生猪产业结构产生深刻的变化，表现为养殖规模化发展、生猪市场周期性波动和生猪养殖专业技术水平显著提高。在此背景下，为适应产业发展需求和市场变化，产业政策也发生巨大的调整。具体从以下几个方面阐述。(一）养猪生产在我国社会经济中具有重要的地位生猪生产是我国农村地区的传统产业，在畜牧业乃至整个农业经济中都占有非常重要的地位。表8-1显示2004-2011年生猪生产总值占农林牧渔业总产值的15%19%,占畜牧业总产值为46%53%。我国不仅是生猪生产第一大国，同时也是猪肉消费第一大国，猪肉消费在我国居民肉类消费总量中占到65%。生猪生产作为我国农村地区的传统产业，是农民收入的主要来源之一，在我国畜牧业乃至世界生猪产业中占有非常重要的地位。因此，从计划经济时代到市场经济时代，为适应国家经济发展步伐，生猪产业政策紧紧跟随我国各个阶段的社会、经济的变化而变化。(二）生猪市场周期不稳定发展受疾病、市场供需关系的影响，我国生猪市场长期处于波动的发展状态。我国生猪生产具有其独特的周期性，由于生猪生产在国民经济运行中扮演着重要角色，这一周期性对政策的出台影响非常显著，所以分析生猪生产政策必须要对生猪生产周期进行深入研究。认为我国养猪业有三次大的波动和两次较明显的小波动，出现波峰的为1954年、1957年、1966年、1979年、1986年，波谷为1949年、1956年、1961年、1969年、1981年、1987年。尤其是1985年我国生猪市场放开以后，生猪生产总体上呈现增长型波动状态。从1978年至今，我国生猪生产大体经历了1988年、1994年、1997年、2004年和2007年5次大波动（肖红波、王济民，2008)。分析认为，1949-1999年我国养猪业曾出现过13次波动，波动最长的为5年，最短的为1.52年，基本上平均每4年就有一次比较大的波动。2007年以来的生猪产量和价格的大幅波动对居民的日常消费产生了很大影响。更为重要的是，生猪生产是我国农村的传统产业，是农民增收的重要途径，生猪价格非正常地大幅度波动，严重影响到生猪生产的稳定发展和农民增收。在坚持现行扶持生猪生产发展各项政策的基础上，为建立和完善生猪市场调控机制，促进生猪生产平稳健康持续发展，有效的产业政策是缓解生猪生产和价格周期性波动的重要举措。2007年5月，国务院发布关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见，出台一系列促进生猪生产发展的政策措施，主要包括能繁母猪补贴、母猪政策性保险、完善生猪良种繁育体系、支持标准化规模养殖场建设、给予生猪调出大县奖励与建立健全生猪疫病防控体系等。在2007年政策扶持的基础上，2008年中央加大稳定生猪生产的各项政策力度。2009年初，国家发改委、财政部等六部门联合发布防止生猪价格过度下跌调控预案（暂行），要求相关部门根据猪粮比价的变动情况，分别或同时启动发布预警信息、增加冻肉储备、调整政府补贴、进出口调节等措施。(三）养殖模式的变化我国养猪从农户散养到20世纪80年代开始出现工厂化养猪，到20世纪90年代规模化养猪有了较快的发展。尤其进入21世纪以来，我国生猪规模养殖呈现出加速发展的态势。沈银书（2012)认为人口增长与经济社会发展、技术进步、粮食增产、市场竞争、政策扶持等多种因素的推动，1998-2009年，我国散养生猪年出栏量减少12%,而规模养殖生猪年出栏量则增长了3.7倍；同时，生猪规模养殖比重增长了1.6倍，从1998年的23.20%增长到2009年的61.33%。目前，我国生猪产业生产规模可分为三类：农户个体养殖、中小规模养殖与集约化较大规模养殖。规模养殖是畜牧业标准化生产、产业化经营的基础，是市场经济条件下社会化分工、专业化生产的必然选择。规模化养殖具有规模大、产量高、效益好、质量容易控制等优点，趋势是世界性的、不可逆转的，可持续的规模养猪是今后的发展方向。在国家政策层面，为推进畜禽散养向规模养殖方向转变，我国出台了一系列的扶持政策。2004-2010年中央连续出台的7个一号文件以及2006年7月1日开始实施的中华人民共和国畜牧法、2007年国务院发布的关于促进畜牧业持续健康发展的意见和2008年十七届三中全会作出的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定都对加快标准化规模养殖、促畜牧业生产方式转变作出了明确规定。2007年，国务院发布了关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见，提出扶持生猪标准化规模饲养，并对生猪标准化规模养猪场（小区）建设开始实施补助政策；同时，国土资源部与农业部也就规模养殖用地问题联合发出关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知，促进规模化畜禽养殖发展。2010年，农业部发布了关于加快推进畜禽标准化规模养殖的意见，提出“加快畜牧业生产方式转变，继续深入推进标准化规模养殖，以规模化带动标准化，以标准化提升规模化，逐步形成畜禽标准化规模养殖发展新格局”的目标，进一步加大政策和资金支持力度，并开始实施生猪养殖标准化示范创建活动。二、产业政策演变(一）1949-1957年之间的政策1.派养派购政策 为解决猪肉供应短缺问题，1954年初，我国部分地区开始向农村摊派生猪。同年，政务院财政经济委员会拨出6.45亿kg原粮、油饼同农民交换或订购生猪，并正式提出了在交通方便、农民养猪较多的地区，可以采取派购方法，向农村的互助合作组织和个体农户分派一定的生猪交售任务。1955年，生猪派购派养扩到26个省、自治区。具体办法是：派购地区都实行派养，以保证派购任务的完成；国家的派购计划指标根据国家出口和国内供应的需要判定：各省、自治区、直辖市根据国家分配数字和本地的消费情况，确定本地的派购计划指标，逐级分配到农户或农业合作社的生产小组；食品公司同养猪单位签订派购合同，养猪单位按照合同规定的派购数量、规格、质量、交货时间、交货地点和收购牌价等，把生猪卖给国家。2.收购价格政策 1955年自然灾害粮食减产，养猪成本上升，与此同时农业合作化开始，农民家庭养猪开始向公养转变，农民养猪积极性降低，导致1955年生猪存栏量大幅下滑，比1954年降低17.92%。针对这样的情况，1955年国务院发布了关于增产生猪的指示，再次强调要做好生猪派养派购工作。在生猪收购价格偏低的地方应该适当调整，并且切实执行优质优价政策等规定。1956年，国务院又发出关于发展养猪的指示，提出了“私有、私养、公助”的方针，同时部分省份生猪收购价格提高5%左右。由此，部分地区生猪产量开始回升，但全国生猪生产下降的趋势仍然没有根本改变。1957年，中共中央和国务院联合发布关于发展养猪生产的决定，决定对生猪收购价格在全国范围内作较大幅度的提高，确保农民养猪有一定的利润，并规定了以后收购肥猪每头给养猪农民留肉47.5kg、加强对生猪生产的组织领导、建立大量养猪基地等政策措施。以上政策措施极大的调动农民养猪的积极性，1957年生猪存栏量下滑的势头得以扭转。(二）1958-1978年之间的政策1.公养私养并举 1959年，为了扭转家庭副业政策限制过死对生猪、家禽生产的不利影响，中共中央先后发出关于分配私人自留地以利发展猪鸡鸭鹅问题的指示关于社员私养家禽、家畜、自留地等四个问题的指示明确规定“必须采取公社各级集体养猪和社员家庭私养并重的方针”，应当把80%90%的猪“放到承包单位和私人喂养”。1961年初，在中央工作会议关于农村整风整社和若干政策问题的讨论纪要中，针对粮食价格、家庭副业等有关政策问题作了原则规定。中共中央决定提高粮食和一部分其他农产品的收购价格，其中，生猪收购价格平均提高26%,养猪实行公养和私养并举，以私养为主。2.发展社员家庭副业和集市贸易 1961年通过的农村人民公社工作条例（草案）明确了社员家庭副业和集市贸易的政策，农村集市贸易逐渐恢复和发展起来，之后大中城市也相继出现一些集市贸易市场，这对于补充城市农副产品供应和促进生产发展起到了积极作用。1970年，我国农村局势开始趋于相对稳定，中共中央正式批准下发了国务院关于北方地区农业会议的报告，提出社员可以经营少量的自留地和家庭副业，要“积极发展集体养猪，采取措施鼓励社员家庭养猪”。(三）改革开放以来的政策1.1979-1985年之间的政策(1)生猪归户饲养1978年底，中共十一届三中全会制定了中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案），为农村经济的全面改革和农业生产的迅速发展奠定了基础。1982年以后，借鉴农作物业已实行的家庭联产承包制的经验，畜牧业也开始逐步建立健全多种形式的联产承包责任制。(2)议购议销与集市贸易并存、建立冻肉储备制度1979年底，国家提高了肉的销售价格，同时对职工发给适当的副食补贴以维持其生活水平。为了应对市场异常波动以及缓解主产区与主销区供销矛盾，从1979年开始建立国家冻肉储备制度，以保障生猪供应和人民生活。2.1985-2005年之间的政策(1)取消生猪派购政策 1985年初，中共中央、国务院发布了关于进一步活跃农村经济的十项政策，提出了全面改革农产品统购派购制度的任务。(2)发展集市贸易、建立活体储备制度 取消生猪派购政策的同时，大力恢复和发展城乡集市贸易，鼓励农民自办商业组织，建立城市农副产品批发市场。1996年，为解决城市冻肉滞销问题，满足城市居民“喜鲜厌冻”的消费偏好，经国务院批准，开始压缩冻肉储备，同时改变储备方式，由冻肉储备向活体储备转变。这一时期由于市场经济体系的逐步建立，粮食产量的增加以及正确的生猪政策。生猪生产实现了历史性的突破，扭转了生猪市场供给绝对短缺的局面，初步达到以市场调节为主的供需基本平衡状态。1997年开始，生猪生产迅速恢复，各地仔猪补栏量猛增，能繁母猪比重直线上升，出现“养猪热”现象。三、当前主要产业政策(一）国家层面重大产业法律中华人民共和国畜牧法由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2005年12月29日通过，自2006年7月1日起施行，2015年4月24日进行了第一次修订。为改善畜禽生产生活环境，提高畜禽福利待遇，保护畜贪产品质量安全提供了明确的法律保障。共分八章七十三条，对畜禽遗传资源保护、种畜禽品种选育与生产经营、畜禽养殖、交易与运输和质量安全保障分别做出了相关规定，是我国第一部规范畜牧业的法律。中华人民共和国动物防疫法从1998年1月开始施行，于2007年8月30日修订通过，自2008年1月1日起施行，后分别于2013年6月29日及2015年4月24日两次修订。新增了动物疫情的报告、通报和公布动物诊疗保障措施等；确规定：对于危害严重的动物疫病国家将实施强制免疫；动物防疫造成损失要补偿；国家实行执业兽医资格考试制度。(二）宏观调控政策2007年，由于在此之前长时间低迷的猪肉价格、猪蓝耳病的暴发和生产成本的上涨直接导致了我国生猪供应量首次出现绝对数额的下降，生猪市场出现自20世纪90年代以来猪肉价格上涨幅度和持续时间最长的一次波动。因此，2007年7月30日，为稳定生猪的市场供应，国务院制定并颁布了关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见（以下简称意见）,从八个方面提出了相应的措施，以促进生猪生产，稳定生猪市场供应，调控生猪市场价格的波动。2011年8月，国务院办公厅发布国务院办公厅关于促进生猪生产平稳健康持续发展防止市场供应和价格大幅波动的通知（国办发明电201126号）对近年来的政策进展做了回顾和确定（表8-2)。政策内容具体措施政策目标加大生猪生产扶持建立能繁母猪补贴制度