新公共行政读书笔记弗雷德里克森个人简介H乔治弗雷德里克森，美国当代著名的公共行政学家、西方新公共行政学派的旗帜性人物。他曾先后执教于 雪城大学、南加州大学、北卡罗来纳大学和马里兰大学，还是堪萨斯大学埃德温斯滕尼公共行政专业特聘教 授。在学术职务方面他曾担任美国公共行政学会会长、美国著名公共行政学术期刊杂志公共行政理论与实践 的主编。在行政职务方面曾担任东华盛顿大学校长、密里大学公共与社区服务学院院长、印第安纳大学公共与 环境事务学院副院长。同时，也是新公共行政、公共行政的精神、公共行政与社会正义等多部享有盛 誉的公共行政学专著的作者。基于弗雷德里克森在公共行政学领域的卓越贡献，他于1990年荣获美国公共行政 学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发的特别研究奖，于1992年荣获美国公共行政学会颁发的德怀 特沃尔多奖。新公共行政是弗雷德里克森的扛鼎之作，这部著作最大的特色在于这是国外首次对新公共行政思想进行总 结和评价。20世纪60年代，在动荡不安的政治经济环境下，公共行政学作为一门科学，也面临着时代的挑战， 学者们都在反思传统的公共行政，研究公共行政未来的发展方向和远景，谋求变革与创新成为必然趋势。弗氏 在新公共行政的发展中一直起着核心的作用，他于1980年在总结了自己数十年对公共行政的思考的基础上，出 版了新公共行政一书。书中系统的阐述了新公共行政的理论，将一些新的理念和观点引入到公共行政中， 其中社会公平就是新公共行政的一个核心理念。弗氏的新公共行政对于建立中国特色的公共行政学理论体 系具有重要的学术参考价值与理论借鉴意义。弗雷德里克森“新公共行政”理论的核心观点（一）社会公平复合理论社会公平复合理论是弗氏新公共行政思想的重要容，他以社会个体的公平问题作为理论原点，进而从更为广阔 的视野进一步阐释公平理论。弗氏认为社会公平包括单纯的个人公平、分部化的公平、集团的公平、机会的公 平和代际之间的公平。单纯的个人公平强调的是社会个体之间的公平问题，即所有的社会成员不受任何外部因 素影响而拥有平等的政治、经济、法律地位，任何人不得僭越这一原则而凌驾于他人之上。分部化的公平是正 视不平等现实而采取的一种调节手段，即不同人群之间予以区别化对待，同等人群之间予以平等化对待。这种 公平价值观比较适用于实行劳动分工的复杂社会，其行为貌似不公平，实质却是在促进公平目标的实现。集团 之间的公平主要涉及群体或者次群体之间的公平，如种族公平和性别公平等。机会公平包括目标预期的机会公 平以及实现目标所采用手段的机会公平。代际之间的公平是当代人与子后代之间的公平，主留给子后代充裕的 发展空间和机会。由于公平的容复杂多样，而且变化多端，故而不可能用简单的列举方法涵盖所有的公平围， 那也是没有意义的。社会公平复合理论是一个由定义和概念组成的复杂结构，其重要价值就在于在理论上和实 践上为实现社会公平目标提供了一个基本的分析框架。（二）基于公共行政的治理观 弗氏认为，我们所处的时代是一个反官僚体制和反制度化的时代，是一个崇尚“治理”的时代，人们普遍认为 “治理”是可以接受的、合法的，甚至是正确的公共行政方式。在当代公共行政学术研究中，“治理”也成为一个热点概念而被社会各界广泛使用，它赋予公共行政更为深远的涵，使其与传统的“管理”在言辞上拉开了一定程度的距离。弗氏认为， 作为公共行政的治理包含四层含义。第一层含义也是最明确的含义，即公共行政的主体具有多元性，包括参与 公共活动的所有类型的组织和机构，而非仅有政府机构；第二种含义是公共行政客体边界的模糊性，公共行政的 主体多元化必然导致政治事务和行政事务的边界模糊不清，进而对传统的政治一行政二分理论构成挑战;第三种 含义是公共行政的环境更具宽松性，这让公共管理者的工作更少具有组织性和层级性，却更具政治性和责任性; 第四种含义是治理工作应具有合法性，这是为达成公共目的而做出的一项崇高而积极的贡献。尽管弗氏力图用一套严密的概念来全面 清晰地解读基于公共行政的治理观的独特性与优越性，但他也承认这种治理观在实践上和理论上仍存在一定的 缺陷。同时，弗氏也强调，作为治理的公共行政因为与行政首长关系过于密切，因而潜伏着诸多政治风险和合 法性问题。（三）“公共性”理论弗氏认为“公共行政的涵应该分解为“公共”和“行政”两层含义进行解读，学术界关于“行政”问题的研 究热情高涨、成果丰富，而对于“公共”含义的研究却相对欠缺，甚至存在诸多认识误区。弗氏批评了学术界 将公共行政等同于政府行政的狭义行政观，认为这是受功利主义政治哲学影响而过度关注自我利益的后果，并 由此导致现代公共行政实践中“公共性”的旁落。弗氏还对多元主义、公共选择主义、立法主义、服务供给主 义以及公义等五种关于公共的理解模式进行了分析比较和批判质疑。在此基础上，弗氏提出了自己的“公共性 理论”，其核心构成要件包括宪法、品德崇高的公民、对集体和非集体的公共诉求的回应机制、乐善好施的公 民精神等四项容。他毫不谦虚地认为，这种理论兼具容上的独特性和实践上的可操作性，既能促进公众的特殊 利益，又能促进公众的普遍利益。弗氏最后总结说：“公共既是一种理念，也是一种能力。就理念而言，这要求 所有公民为了共同目的和共同利益而走到一起;就能力而言，这就要求所有公民为了这一共同目的和利益积极愉 快地工作和分享信息。”1公共责任是每个社会成员的个体责任，而非抽象意义的集体责任，“公共性”的体现 和公共利益的实现有赖于公共部门管理者和私营部门管理者，也包括志愿者协会和非营利组织的共同努力。（四）行政伦理观伦理属于哲学思辨、价值判断和道德准则等精神领域的抽象事物，而行政则属于决策与行动等具体化的实践世 界，两者貌似分属于不同领域，实则密切关联、互为影响。弗氏认识到，人们对行政部门及其工作人员有着很 高的道德期望，他从人性本源与腐败关系入手进行探讨，认为人们对腐败的界定会因职业和环境的不同而有所 差异。由于人的道德状况会受到周围环境的影响和制约，所以其他领域的人进入政府部门工作可能更容易破坏 行政伦理。弗氏批评了那种认为能够实现行政目的的决策就是符合道德的、反之则是违背道德的功利主义哲学 主导下的行政伦理观。弗氏认为，责任问题是政府行政管理实践的核心问题，责任意识对公共行政实践活动至 关重要。严格的官僚制使官僚的自由裁量权几乎为零，只要严格按照上级指令行事，就不必承担行政后果和行 政责任，这导致公共行政者的责任意识逐渐丧失。弗氏认为，社会中的政策伦理问题正在从立法领域向司法领 域蔓延。有许多重大政策伦理问题表面上看好像是立法领域的管辖围，但实际上却是由法院作出裁决。行政伦 理的标准应该随着社会环境的变化而进行调整，通过伦理改革运动是有可能遏制腐败发生的，未来应该把研究 重心切换到伦理问题发生的环境、职业以及文化等方面。（五）动态开放的组织理论行政组织是现代公共服务的主要供给者，呆板僵化的科层制管理组织无法适应快速变化的经济社会环境，更无 法满足公众个性化与多样化的服务需求。更为重要的是，弗氏认为传统公共行政组织建立在功利主义政治哲学 和政治一行政两分理论基础之上，过于注重社会资源配置中的效率与经济标准，而忽视了公正与平等的价值追 求，缺乏对那些占有政治和经济资源相对较少的弱势群体权利的关怀，并最终导致公共行政偏离了政治的航道。 新公共行政学派在批判传统公共行政组织封闭僵化、机械呆板的同时，也构建起独具特色、动态开放的组织理 论。新公共行政认为，公共行政的合法性与有效性是建立在最大程度地满足公众需求和增进公共利益的基础之 上的，尤其应重点关注少数族群和弱势群体的利益实现。新公共行政强调运用动态视野去观察研究行政组织， 认为其运作过程包括分配、整合、边际交换和社会情感四个方面。1当代行政发展的动力来源于行政组织变革的 需要，主运用行政分权模型、居民控制模型、讨价还价模型等组织模型，对现有的科层制组织结构体系进行改 造，构建起以顾客导向、应变灵活和回应性强为特征的新型行政组织形态。弗雷德里克森“新公共行政”思想对中国社会治理的启示（一）加强社会宏观调控，保障社会公平正义随着国家经济社会结构和国民文化心理结构的深刻变革，社会各界对公平正义的理解和认知在不断深化，要求 也在不断提升。公平不仅意味着社会成员之间的权利公平和机会公平，也包括过程公平和结果公平;正义不仅是 一种区分是非善恶的道德观念，也是一种建立在公平基础上的政治理念。公平与正义相辅相成、交织融合，成 为衡量一个国家和社会文明程度的重要标准。改革开放30多年来，我国经济社会发展的成绩令人鼓舞，问题也 同样不可忽视。国家整体经济实力的增长速度与国民人均GDP的增长速度并未呈现出正比例发展态势，经济发展 过程中区域差距、城乡差距、阶层差距以及社会个体间的贫富差距依然较大，官员腐败、特权垄断、与民争利 等丑恶现象依然广泛存在于各个领域。凡此种种，不一而足。这些社会问题长期而广泛存在，极损害了社会公 平正义，也成为社会矛盾的导火索和公共安全的风险源。国家应当深化收入分配制度改革，加大社会宏观调控 力度，缩小地区之间、城乡之间、行业之间及个体之间的贫富差距;严肃党风党纪和法治建设，坚决杜绝各种特 权和垄断现象发生，保障公民在政治生活和社会生活中的平等参与权;推进经济发展方式转型变革，摒弃粗放式 发展模式和掠夺式开采方式，给予子后代留下足够的生存发展资源和良好的生态环境。（二）实行多元主体共治，推动社会治理创新经济转轨和社会转型的双重叠加，加上持续深入的利益结构调整，使得当下中国的社会矛盾互相交织、错综复 杂。碎片化的公共政策和局部性、适应性的打补丁式改革，难以从根本上彻底解决全局性和系统性的社会难题。 由基于官僚权威的传统行政方式向有更多公民参与的现代行政方式转变，构建法治基础上的多元主体共治模式， 成为我国行政方式变革的有效选择。党的十八大以来的历次全会也一直强调，要注重运用法治方式实行多元主 体共治，以推进社会治理创新。这是基于当前国情的科学判断而提出的进一步深化改革的新思维和新境界。改 革开放和社会主义市场经济目标的确立，打破了政府统揽政治、经济和社会全局的状态，在国家政治体系之外 出现了一个相对独立的市场体系，也逐步培育出一个日趋独立并不断发展壮大的社会组织体系。随着政府职能 转变和简政放权工作的深入推进，政府有必要也能够为市场和社会提供更为良好的外部环境和更加广阔的作为 空间。“在政府、市场和社会三重体系日臻完善的条件下，以政府或市场为主的一元治理模式已不能满足经济 和社会的发展需求，由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式呼之欲出。”1（三）注重社会公共利益，回归公共行政本质在过去的200年间，功利主义哲学逐步取代了希腊人的公共哲学观，并开始在政治思想和实践中占据主导地位。 社会成员从以前的关注集体之善转变为更加关注个人的物质效用和精神享受，政府的行政目标也从以前的关注 整体利益降低为专注于为私人谋取福利。由此，公共之义演变为原子化的个体集合，公共利益也退变为个体利 益的简单相加，公共行政中的“公共性涵也逐渐旁落而变得名存实亡。弗氏认为：“公共行政的前辈们选择公共行政而非政府行政一词来表明这一领域的性质是明智的。”2从弗氏的褒扬之辞可以看出，公共行 政的理论研究者似乎也已经意识到，如果使用“政府行政”之词可能会助推行政实践更加远离其公共性的本质， 而使用“公共行政”则有可能唤起行政人员的“公共性”意识。社会治理时代的公共行政要兼顾社会各个阶层 的利益需求，这就需要政府以公共利益为基准，在纷繁复杂的利益诉求中找到合理的平衡点。公共利益不是个 人利益的简单叠加，而是一定社会条件下或特定围多数主体利益相一致的方面。公共利益是公共行政的逻辑起 点和目标追求，也是彰显公共行政的“公共性”的有效方式。行政改革的每一项举措都必须是基于公共利益而 非部门