对旅游产业实施全面行业管理的思考当前，我国旅游业己进入全民旅游崛起的历史新阶段。适 应这个阶段性转变，旅游行业管理的对象、重点和思路也需耍 做出战略性调整，就是适应全民旅游迅猛发展的趋势，在坚持 大力发展入境旅游、积极为国家创取外汇的宗旨下，旅游行业 管理工作需要从以入境旅游供给主体的发展、引导和管理为重 点，转向把入境旅游和国民旅游供给主体通盘考虑，实施大管 理，调控大市场，发展大产业。旅游住宿和旅行社两个行业的 状况可以充分说明这一战略性转变的重要性和必要性。一、社会旅馆、个体旅馆成为旅游住宿业的主体，实施旅 游住宿业全面行业管理的时机已经成熟我国旅游业发展是在入境旅游业务的基础上发展起来的， 适应这种需求，在相当长一段时期，旅游涉外饭店也是旅游住 宿设施建设和管理的重点，合资饭店建设、国际著名饭店管理 公司引入、旅游涉外定点制度、星级标准的实施，都是实现这 一发展和管理目标的产物。旅游涉外饭店是我国旅游生产力中 最早与国际接轨的行业之一，在市申奥的过程中，住宿成为评 估较高的一个项目，充分证明了这一行业的实力。现在，有过 出国经历的人都可以很自豪地说，我们国家的饭店从硬件到软 件与国外同等级饭店相比毫不逊色，而且价格更加优惠。但是，目前，就住宿要素而言，大量的生产力尚未纳入旅 游行业管理的X围，因此在规X化发展方而也就缺乏必要的保 障。根据中国旅游统计年鉴2001，全国有星级饭店6029家, 这个数量只占全国旅游住宿单位的2. 3%,也就是说，星级标 准的实施只涵盖了旅游住宿经营单位2%的面,98%的经营单位 未纳入管理。星级标准制定和实施的出发点是以入境旅游为目标的，而 现在客源市场结构则发生了根本性的改变。一方面是国内旅游 增长迅猛，旅游饭店的价格难以为大多数国内游客所承受，旅 游饭店本身出租率不高；另一方面却是国内游客在旅游旺季难 以找到价格合理、卫生条件良好、服务规X的住宿场所，社会 旅馆、个体旅馆成为游客的投诉热点之一。从旅游行业管理部 门来说，长期以来的星级管理概念己经使部分管理者习惯地将 社会旅馆排除在行业管理的X围之外；而从旅游消费者的理念 来说，只要是发生在旅行当中的服务质量问题，不管是什么方 面的问题，都应该由旅游部门来解决，他们没有必要了解这个 行业是否属于旅游部门管理、更不会关心旅游部门是不是已经 对这个行业实施了有效管理，这正是发展现状和管理滞后之间 的矛盾。1998年国务院机构调整中，把旅游住宿设施（包括固 定住宿设施和游船、汽车等流动性住宿设施）的规X管理统一 划归旅游行政管理部门，这对旅游住宿业的全面规X管理提供 了权威性的依据。尤其值得关注的是，青年旅馆、家庭旅馆等 经济型、文化型住宿设施不但适应了国内市场发展的需求，也 为许多入境游客所热衷。随着政企分开政策的实施，政府、企 事业单位的大量招待所性质的住宿设施也必将加入到旅游住宿 设施市场体系中。适应多元化市场需求，通过立法、标准两个 渠道，对于旅游住宿设施全面管理的战略性调整时机已经成熟 了。需要指出的是，旅游住宿设施全面规X化管理的实施并不 是要削弱星级标准的实施，而恰恰是通过结构性调整，进一步 突出星级概念。依靠对旅游住宿业实施全而行业管理，扩大旅 游行业管理的规模；依靠星级的实施和完善，进一步提高住宿 业的质量提升。全面管理是普及，星级管理是提高、是要打造 精品。二、公民旅游服务成为我国旅行社业务的主体，构筑并畅 通生产者和消费者之间的桥梁，旅行社行业将在为全民旅游做 好服务的战略性调整中摆脱困境比较旅游住宿设施，我国旅行社业在发展初期以入境旅游 为导向的特征更加明显，国、中、青三大系列的旅行社基本上 也是基于入境旅游发展起来的。而对于绝大多数国内旅游消费 者来说，即使是现在，对旅行社还感到比较陌生和有过多的不 信任顾虑“要旅游、找旅行社”的国际通行旅游理念在我国远没 有形成。因此，一边是旅行社的经营困难，只听吆喝声，市场 反映不强烈；一边又是巨大流量的国内游客为了交通、住宿等 而自行奔波，投亲靠友型的旅游在我国国内旅游中还占很大比 例。2000年，全国的国内旅游人数达到7.44亿人次，而其中 由旅行社接待的比例不及6%。构筑并畅通生产者和消费者之间 的桥梁，已经成为摆在旅游部门面前的一道难题。实际上，从我国旅行社目前的发展格局来看，基于国内、 出境两项业务的公民旅游服务已经成为旅行社业务的主体。 2000年全国旅行社业务年检结果充分反映了这一事实。2000年, 全国共增加旅行社1638家，其中国内社的增长数量是1606家, 占净增旅行社总数的98%。从经营收入看，入境业务、国内业 务和出境业务分别占全国旅行社旅游业务收入总数的30%、 56%和14%,也就是说，我国旅行社经营收入的70%来自公民 旅游业务，这与改革开放初期我国旅行社业发展的格局发生了 本质性的变化。当前，我国旅行社业发展面临着方方面面的问题，归结到 一点，就是缺乏衡量企业信誉的市场品牌，因此也就造成整个 行业的市场信誉不高。没有市场信誉的保证，自然难以拓展发 展空间。在公民旅游迅速发展的形势下，旅行社作为一个行业, 迫切需要找到一种办法，使得企业能够鲜明地树立起自身的形 象，旅游者很容易据此选择信任的购买对象。事实上，我国旅行社为了树立起自身的市场形象，一直经 历着艰难的探索。最早的旅行社分成一类社、二类社、三类社。 一类社、二类社只能为国有或集体经济投资，入境旅游的外联 权只能为一类社所有，二类社到海外招彳来客户属违规经营，这 是由1985年发布的旅行社管理暂行条例所确定的框架，能 否接待海外游客、是否具有外联权成为衡量旅行社优劣的核心。 这期间，还有9家旅行社试办中国公民出境旅游业务，而港澳 游业务则为中旅系统独家经营，这些旅行社及其分支社依靠业 务垄断，成为当时最具有市场影响力的企业。1996年，随着旅 行社管理条例和保证金制度的实施，一、二、三类旅行社并 轨，取消了以前“不伦不类”的二类社，国内社、国际社成为两 大系列，仍然只是业务上的划分，整个行业的市场形象没有得 到显著改善。1997年，随着中国公民自费出国旅游暂行办法 的实施，新的一批出国旅游组团社、代理社产生，港澳游业务 也向部分旅行社逐渐放开，剧烈地调整了原有的旅行社市场格 局，不同的旅行社又在新的一轮市场重组中找到了自身的位置。 但是，通过业务许可经营对旅行社进行类别划分，解决的是“能 “和“不能”的问题，而不能衡量“好“与“不好”的市场形象问题。 事实证明，具有出境游组团业务授权的一些国际旅行社违章经 营、服务质量差等问题时有发生；而一些规模有限的国内旅行 社照样生意兴隆，具有很强的市场感召力。与此同时，中外合资旅行社成为我国旅行社行业中新的角 色。特别是随着国家政企脱钩工作的深入，2000年，原来属于 中央单位的80多家国际旅行社划归市实行统一的地属管理，长 期寻求政府权威取得市场信誉的“中央一类社”及其延伸的”中央 部委国际旅行社”也退出了历史舞台。处于扶持品牌旅行社的设想，自1993年以来，每年通过旅 行社年检排列出国际旅行社100强、国内旅行社100强（一开 始是50强），但这种按旅行社经营业绩绝对数量指标的排序办 法，主要反映的是旅行社的经营规模，只能称为旅行社的规模 形象，反映了“大的就是好的”这一命题，没有为“不求最大、但 求最好”的中小旅行社提供树立市场形象的舞台，因而不是旅行 社质量形象的全面反映，尤其是忽视了实施特色化、专业化经 营的中小旅行社的利益。因此，有的旅行社连续多年入选后， 对于“百强”的品牌也逐渐失去兴趣。综上我们看到，长期以来，通过一系列法规和政策的实施, 逐步调整原有旅行社行业格局中的一些不合理成分，收到了一 定成效。但是，由于这种调整较多的是在旅行社内部，通过政 府的业务授权或叫特许经营，鼓励部分旅行社入境业务的开拓 和国有大型旅行社的发展，难以在全社会形成旅行社行业的整 体市场形象。特别是旅行社根据国家法规实行前置性审批，使 得旅行社经营本身就是一定的垄断。但是，随着我国改革开放 的进一步深入，随着我国旅游业的进一步发展，旅行社业内的 市场经营体系也会逐步建立，这也是产业发展的必然趋势。形 势确实是发展越来越快，国家正在逐步取消政府的审批项目和 权限。随着越来越多的国家（地区）成为中国公民出境旅游目 的地，随着公安部门、外汇部门在护照、换汇方面的改革以及 工商行政管理部门在企业注册方面的手续简化，特别是旅游电 子商务的合法化、规X化发展，旅行社行业的整体发展必然面 临着新的挑战。旅行社行业作为一种市场化程度较高的组织，要求具有一 种公平竞争的环境，政府对它的监督管理也应当采取相应的市 场经济手段。己经酝酿多年的在旅行社行业实行资质等级管理 制度，就是市场调控的有效手段之一，它的建立既是市场经济 的客观要求，也是企业自身发展的需要。旅行社资质等级制度 的建立，就是进一步突出旅行社质量和信用形象，淡化企业类 别、打破垄断经营的手段。其根本目的就是要利用市场性的手 段，引导旅行社提高人员素质，加强经营管理，从依赖政府政 策获取垄断利润，转向依靠开拓市场获取品牌利润，从价格竞 争转移到质量竞争上来。实施旅行社的资质等级评定，引导企业树立自身的市场形 象和品牌，对旅游消费者来说，等级是旅行社对其服务质量和 信用水平的承诺，可以依据旅行社的资质等级选择合适的购买 对象，有益于维护自身的合法权益；对海内外客户（包括旅行 社客户和旅行社业务相关联的其他客户）则是选择合作伙伴的 依据；从更大X围来说，旅行社资质等级制度的实施是中国旅 游形象的一个重要标志，是扩大客源的基础。而对全民旅游的迅猛发展，我们自然可以联想到其他旅游 生产要素都面临着同样的问题，就是旅游行业管理工作如何适 应全民发展的要求，尽快实施全面行业管理。旅游区（点）等 级划分与评定已经就景点景区要素的全面行业管理做着积极 的探索，而更多的生产要素，比如餐饮、娱乐、购物、交通、 信息，等等，全面行业管理的空间还很大，有些还属于空白， 在这种形势下，从全面提升中国旅游业的总体发展水平着眼， 从推进建设世界旅游强国的战略出发，以保障绝大多数人民参 与旅游活动的合法权益为宗旨，通过一系列法规和标准的制定 实施、逐步扩大行业管理的覆盖而、实现旅游行业全面管理的 任务越来越紧迫。