我国特大城市交通发展的空间战略研究（专著内容摘要）孙斌栋等（华东师范大学中国现代城市研究中心） 摘 要：本研究从上海存在的城市交通问题出发，分析了传统的交通供给和交通需求政策对于缓解交通拥堵的效用；并从上海自身实际、世界大都市的交通发展经验和国内特大城市交通发展策略比较三个方面，阐述空间结构优化对于疏解特大城市交通拥堵的必要性。在理论研究和文献分析的基础上，主要以上海为例进行了一系列实证研究和计量分析，检验城市空间结构对于城市交通的作用机制，尤其是多中心结构和居住就业均衡对于通勤的影响，挖掘相关规律。最终提出我国特大城市交通疏解的空间模式和空间战略取向。关键词：城市交通；空间战略；特大城市一、 研究背景、目的与意义 我国特大城市与大多数发展中国家的大城市一样，面临着中心城交通堵塞、人口密度过高的严重现实问题。尽管开展过多项研究，全市各部门都做出了极大的努力，取得了一定的成绩，但遗憾的是，上述问题依然存在，中心区人口集聚趋势有增无减。伴随着交通拥挤的恶化，有关部门不断推出“排堵保畅”的措施，但都是短期之计，难以解决根本问题。可以说，解决中心城拥挤和交通堵塞问题，政府感到棘手，百姓期望迫切，投资者更加关注。交通拥堵已成为影响千家万户日常出行、制约城市运行效率和城市竞争力提升的重要因素，如何改善特大城市的交通状况，建立一个高效、便捷的城市交通系统，已成为城市政府需要迫切解决的重要问题之一。我国特大城市交通拥堵，是与以下的背景所分不开的。首先，伴随着我国城镇化水平的快速推进，大量人口涌入城市，人口总量的增加导致了交通出行需求的快速增长。其次，我国经济的持续、稳定增长推动了机动车需求的增加，小汽车家庭化的趋势开始出现。面对日益严峻的城市交通问题，国内地方政府都加大了城市基础设施投资力度，城市的道路长度和道路面积都得到了较大的提高，但这并未使交通拥堵问题得到有效缓解。国内学术界的研究也主要是从改善交通供给和控制交通需求的角度探讨技术性的对策，对与城市交通存在互动关系的空间结构的研究尽管开始涉及，但还不够深入系统，而这才是产生城市交通问题的本源所在。城市交通源于土地利用,反映其利用属性的城市空间结构决定了城市内部的交通流向和交通量。从城市空间结构的角度来寻求交通问题的解决办法是抓住了问题的关键所在，对于人口和用地规模巨大、空间结构复杂的特大城市来说尤其如此。多年来，包括北京、上海在内的我国特大城市在空间结构上以单中心蔓延为主要特征，导致交通聚集于中心城区得不到有效疏解。 因而，对于我国特大城市交通拥堵的疏解思路必须重新反思。在研究视角选择上，本研究跳出就交通论交通的思路，打破单纯考虑交通供给与交通需求的传统思维模式，从研究路径上创新，重点研究城市空间结构对于交通出行的影响作用及内在机制，从城市空间结构优化的视角为我国特大城市的交通疏解提供一种新思路。二、 世界大城市交通策略的规律总结 伦敦、巴黎、东京、纽约、新加坡和香港等世界大城市在交通政策实践方面积累了丰富的经验，对其进行对比和分析后发现，综合应用交通供给、交通需求和空间政策是世界大城市解决交通问题的共同选择；在空间政策方面，构建多中心的城市结构，尤其是通过建设新城来疏解中心城的人口，并以此减轻中心城的交通压力，是世界大城市交通政策中不可缺少的组成部分（表1）。世界大城市之所以综合运用三种策略是因为它们之间并不是相互独立的，道路供给增长和路网系统的完善为公共交通优先提供了基本的前提条件；对于个体交通需求的限制性措施是公共交通优先的重要保障；轨道交通的延伸和市域道路系统的完善则有力的支持了以卫星城和新城建设为代表的空间策略的实施；新城策略反过来又为城市交通的发展提供了更广阔的空间。表1 世界六大城市交通政策简表城市供给策略需求策略空间策略倡导公共交通控制个体交通伦敦道路建设；消除道路堵塞瓶颈；现代化交通信号控制系统；462km的地铁系统；公交专用道和公交信号优先；改善公共汽车设施；公交票价平稳费率；一体化智能卡票制；交通拥挤收费；卧城、卫星城/新城；巴黎环城干道和放射路网的道路格局；地铁和区域快速铁路；公交一票制；特定群体公交补助；公交设施“无障碍”改良；卧城、卫星城、新城；纽约汽车专用路；智能交通信号系统；地铁和通勤铁路；地铁系统一票制；830条公共汽车运营线路；轨道交通与私人交通之间PR设施；中心区停车高收费；郊区新的城市中心；东京道路建设与路网完善；智能化交通管理； 2 000km的轨道交通网络；良好的驳运体系；提高燃油税、提高停车费；道路拥堵费；卫星城、新镇；新加坡立体陆路交通网络；自适性交通智能控制信号系统；以地铁为主体的轨道交通系统；公共汽车行车路线优化；港湾式停车站；财税政策和车辆配给调节保有量；电子道路收费系统调节使用量；新市镇；香港道路总长1 717公里；重轨、轻轨、公共汽车、小型公共汽车、电车、出租车、轮渡相结合的公交系统；首次登记税及每年牌照费；汽油税、道路通行费及拥挤收费；停车位；新市镇、新城； 从历史维度来观察，三类交通策略的实施呈现较强的阶段性规律，后起大城市往往在学习吸取先期发达大城市经验教训的基础上，不断优化三类策略的实施组合（图1）。欧美大城市亚洲后起大城市小汽车普及导致交通问题突出道路扩张、公交优先、新城建设小汽车普及导致交通问题突出道路扩张、公交优先、新城建设、个体交通需求控制个体交通需求控制图1 欧美大城市与亚洲后起大城市交通策略实施的时间顺序差别比较 三、 国内大城市交通发展政策比较与启示 北京、上海、广州等三个城市的交通拥挤正趋于加剧，相比较而言，北京的城市交通状况更为严重，交通效率更低一些。城市的交通状况好坏与否与交通政策密切相关，两者存在较强的因果关系。通过对比北京、上海、广州三个城市的交通现状和交通政策，探讨三个城市交通效率差异的原因以及我国特大城市交通效率低下的共同根源，可以为我国特大城市交通战略的未来走向提供有针对性的政策建议。 1. 京、沪、穗三市交通供给政策分析与比较我国的特大城市在机动化和汽车社会来临之前都已经形成了高密度开发的城市空间结构，城市的道路交通设施相对不足。九十年代之后，为了满足日益增长的交通需求，北京、上海、广州三市从“九五”时期便开始加大了交通投资水平。道路增长固然迅速，但正如著名当斯定律（Downs Law）所表述的那样，交通需求增长更快。这三个特大城市道路交通容量的增长小于交通需求的增长，交通供需矛盾日趋突出。与发达国家城市相比，京、沪、穗三市的路网密度与道路用地率比重仍明显偏低。 2. 京、沪、穗三市交通需求政策分析与比较交通需求政策可以分为公共交通优先和个体机动车控制两类具体策略。北京、上海、广州三市都积极倡导公共交通优先，但落实效果欠佳。在个体机动车控制方面，上海以私家车牌照拍卖来控制小汽车的保有量，广州颁布政策来限制自行车和摩托车的发展，而北京尚未出台相应的政策举措。 3.京、沪、穗三市空间政策分析与比较 北京和上海的城市空间都属于典型的单中心结构，广州虽然被珠江分割为几个组团，但仍保持着一个强大的中心。尽管京沪两市早在上世纪50年代的城市总体规划中就提出了卫星城发展战略，广州市在1950年代的规划中也已提出了组团式发展的格局，但长期以来并未打破单中心蔓延的态势，人口和交通需求过度集中于中心城区，从而加剧了交通拥挤。三市已经意识到发展卫星城或新城在疏解中心城人口乃至解决交通等诸问题的战略意义，在最新的规划中，都把新城建设和多中心形成提到了前所未有的高度，但其效果仍然不明显，有待进一步努力。 4.结论上述比较研究得出这样的结论，与发达国家大城市交通实践相比，京、沪、穗三市目前交通实践主要集中于交通供给政策，交通需求政策和空间政策实施力度不够，这是京、沪、穗城市交通效率低下的重要原因。北京、上海、广州等特大城市中心城区过度集聚的人口和交通使得中心城内部的交通供给与交通需求政策的作用都非常有限。因而，从空间政策亦即新城建设入手来缓解交通压力是必然选择。四、 城市空间结构对交通拥堵的影响：单中心与多中心视角 城市空间结构具有多个层面的内涵，其中单中心与多中心结构的分野对交通出行影响较大。传统的理念认为，分散型的城市空间结构能够把交通总量分散在更广的区域里，从而起到疏解中心城交通拥堵的作用。然而，这一理念正遭到实证研究的挑战。多中心城市结构能否缓解单中心的交通拥挤以及在多大程度影响交通出行，正日益成为学者争论的焦点。主要可以分化为以塞韦罗（Cervero）, 纳斯等（Naess et al.）为代表的单中心论者和以戈登（Gordon）, 理查德森（Richardson）等为代表的多中心论者。通过对国外文献的系统梳理和研究，在单中心与多中心空间结构对交通拥堵影响方面得出以下认识。 （一）单中心与多中心支持者争论的焦点：多中心结构能否缩短通勤距离和通勤时间总体来看，单中心论者和多中心论者关于城市空间结构对交通流向和出行方式的影响，所持观点差异不大，认为分散化改变了原有放射型的交通流向，并促使出行方式由公共交通向私人交通转化。但对于通勤距离和通勤时间的影响，单中心论和多中心论者却有着截然相反的观点（表2）。单中心支持者认为，就业的分散化（多中心）并没有达到减少城市交通需求的目的，城市居民交通通勤距离反而有了较大增加，并以旧金山大都市区和奥斯陆为案例，从就业中心以及企业个体通勤者两个层面进行了验证。多中心支持者通过对比美国西部和东北部城市的平均通勤时间，发现多中心具有缩短通勤时间的潜力，并且还构建了协同定位假设（Co-location hypothesis）对其进行解释，认为企业和居民总是周期性通过居住位置的调整来实现就业与居住均衡，从而降低通勤距离和通勤时间。表2城市空间结构与交通关系主要观点 代表人物主要观点案例单中心结构论塞韦罗(Cervero)；施瓦恩(Schwanen)；兰蒂斯(Landis)；纳斯(Naess) 等单中心结构有利于建立高效的公共交通系统；多中心未达到居住与就业均衡来减少交通需求的目的；就业分散化延长了通勤距离，导致交易成本上升旧金山湾区；奥斯陆；荷兰多中心结构论戈登(Gordon）；王(Wong)；朱利阿诺(Giuliano)；理查德森(Richardson)；邓毛颖；万霞等多中心有利于分散中心区交通压力；有利于居住与就业的均衡；具有缩短通勤时间的潜力；组团式城市平均出行时耗短于单中心城市洛杉矶；南加州；广州 （二）两种截然相反的实证结论是源于两种不同形成机制的多中心结构国外学者在研究中将多中心定义为就业人口和就业密度超过一定门槛值的地理单元（Giuliano and Small，1991)，它可以是居于城市内部的就业次中心，也可以是位于郊外的新城。根据多中心内就业与居住的关系可以把多中心分为两类，一类是就业与居住就地基本平衡的多中心，而另一类多中心的就业与居住不能做到就地平衡。对于后者来讲，在形成过程中过于强调其就业功能，造成了就业和居住的空间分隔，严重的就业与居住失衡不仅没有使原有的交通问题得以解决，反而增加了居民的通勤距离和通勤时间。这也是多中心空间结构被单中心支持者批判的重要原因之一。但不可否认，单中心支持者也承认对于已经迁往就业地的原中心区居民其通勤时间比仍居住在中心区的居民要短的多（Cervero and Landis，1991）。因此，单中心支持者和多中心支持者观点发生分歧的最主要原因是在何种机制下形成多中心空间结构，如果副中心在形成过程中实现了功能互补，居民可以就近就业，多中心的空间结构无疑将分散单中心