关于地方政府融资平台贷款的深层思考摘要：地方政府融资平台在促进地方经济发展，缓解资金紧张中发挥了特殊的作用，但隐藏在其中的融资信贷风险等问题也逐步凸显。本文在对地方政府融资平台的争论各种观点比较基础上，对全面评估和有效防范地方融资平台风险进行一些深层次的思考。关键字： 地方；融资平台； 信贷风险；Abstract: Local government finance platform to promote local economic development and mitigate the financial constraints have played a special role, but hidden, in which the financing of credit risk and other issues have gradually highlighted. In this paper, the debate on local government finance platform, a variety of views are based on the comprehensive assessment and effective for preventing the risk of local financing platform for some in-depth thinking.Key words: local；margin terrace；loan risk，地方政府融资平台是地方政府为了城市基础设施的投资建设通过划拨土地等资产组建一个或多个资产和现金流可以达到融资标准的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，以政府的名义担保进行融资，并在必要时以财政补贴等作为还款承诺的载体资料来源:冉学东.监管层警惕地方政府融资平台风险.第一财经日报.2010-01-08. www.cnstock.com/index/gdbb/201001/323553.htm。虽然各级政府融资渠道各不相同但最终都将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。在投入市政和公共事业的资金中地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资，其余筹资则主要来自于政府融资平台的贷款。一、 地方政府融资平台贷款：必须引起高度关注的经济现象（一） 地方政府融资平台贷款数量大增长速度快地方政府融资平台数量很多，统计资料显示，我国目前不含县区和乡镇的融资平台全国已有3800多家地方融资机构，管理总资产达8万亿元，若包含各省、区、直辖市全国合计8000多家平台公司资料来源:地方政府融资平台隐藏四大风险,新闻中心-中国网.www.news.china.com.cn,2009-11-27。其次，地方政府融资平台贷款数量大，2009年人民币各项贷款增加9.59万亿元；非金融性公司及其他部门贷款增加7.14万亿元，其中，短期贷款增加1.38万亿元，中长期贷款增加5万亿元；由于地方政府融资途径主要靠银行贷款1，这里的中长期贷款多数投向地方融资平台的贷款总量近3.8万亿元，地方政府融资平台贷款占银行贷款比例上升，占新增贷款总量比约40%资料来源:银行停贷地方融资平台疯抢存款.中财网,2010-02-03. www.chinaacc.com/new/207_212_/2010_2_3_lv。地方政府融资贷款中项目贷款占多数，占全部融资平台贷款比例已超过80%，即项目贷款余额近5万亿元2。（二） 地方政府融资平台目前凸现的风险逐步凸显地方政府融资平台在经济发挥了一定的积极作用，但随着融资规模的扩大贷款总量的急剧增长风险逐步凸显。一是政府信用风险：由政府建立的融资平台主要的主要经济活动是以政府或相关部门为负责人以政府信用为基础进行融资贷款，随之而来的也就是由政府财政承担的还债责任。但此类融资平台累积的巨大融资规模使得政府隐性债务负担过重，甚至完全脱离了财政的实际承受能力，资金链断裂的问题随时都可能出现。基于地方融资平台的数量和融资规模暴涨，地方政府债务负担加重，就县乡级投融资平台而言其2009年造成的新债务增加了5万亿元，历年累计债务合计达到了11万亿元资料来源:巨额信贷资金流向地方融资平台信贷风险正在积累,21世纪经济报道,2010-1-29. news.hexun.com/2010-01-29/122528625.html ，地方融资平台的贷款已占地方政府收入的240%资料来源:地方融资平台风险敲警钟 实体经济信贷被挤出,证券网上海证券报,2010-02-08.paper.cnstock.com/paper new/html/2010-02，地方财政赤字率高升，如下图所示：图表 1.2009年全国部分城市赤字情况资料来源:中经统计网. www.cei.gov.cn/portals.只要政府负担的这部分债务得不到及时偿还就会打破政府融资平台的正常运转，影响政府信用度，损害政府形象，使得政府信用面临巨大风险资料来源:地方政府融资平台隐藏四大风险.新闻中心-中国网.www.news.china.com.cn.2009-11-27.。二是资金信贷风险：银行在与这些平台合作过程中，即便面对的是财务不透明、信息不对称的融资平台公司但因为其是政府背景贷款也会提高对此类融资平台偿债能力的信任度，导致出现了重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险6。对于政府无论是依靠财政偿还是依靠土地运作根本不能满足偿债的需要，即便通过转期等手段违规操作只是暂时的，风险并不能消除。 三是社会稳定风险：大量的贷款资金涌入政府融资平台挤出了经营性企业的贷款资金需求；通过土地运作贯穿于地方政府融资的全过程耕地保护风险较大，十八亿亩耕地红线将面临极大的挑战6。在后危机的经济不稳定时期宏观经济的一旦反复必然冲击政府财政严重影响居民消费水平和就业率，无节制扩张的政府融资平台隐藏着巨大的社会稳定风险。（三） 地方政府融资平台已引起监管层和社会各界的高度关注地方政府融资平台隐藏着多方风险，已引起监管层以及社会各界的高度关注。2009年7月国家银监会就正式发布固定资产贷款管理暂行办法与项目融资业务指引，确保固定资产贷款资金真正用于实体经济需要，防止贷款被挪用，并严格防范项目融资风险，此外还严格规定贷款资金凡单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元的，必须采用贷款受托人支付的方式，规范了信托、银行、政府的三方的大部分政信合作项目资料来源:唐真龙:地方政府融资平台风险暗藏监管层给巨量信贷降火.上海证券报.2009-08-03. news.hexun.com/2009-08-03/120191053_3.html。2010年01月19日国务院总理温家宝主持召开国务院第四次全体会议就财政政策方面会议提出，更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险的要求资料来源:温家宝保持货币信贷合理充裕促楼市健康发展,http:/zzhz.zjol.com.cn,2010-01-20。同时中国人民银行行长周小川在央行2010年工作会议上指出,要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险资料来源:央行银监会整肃地方融资平台位居三大风险之首,天府早报.2010-02-04. www.17morning.com/html/2009-11/19433.html。而社会各界通过不同形式，表示了对地方政府融资平台融资的担忧。二、 地方政府融资平台经济现象的争论（一） 关于地方政府融资平台的合法性认为地方政府融资平台融资合法并有法可依的根据是：最初时1994年预算法第28条就明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。对地方政府的财务收支进行严格限制规定，禁止其进行赤字预算和举借债务，但融资需求问题突出时创建融资平台才被提出来资料来源:管好地方政府融资平台这只猎豹.国际金融报.2010-01-26. www.zgjrw.com/News/2010126/index/76162575。直到2009年3月在中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见中才提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”资料来源:中国人民银行与中国银行业监督管理委员会.关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见.2009-03-24. news.xinhuanet.com/fortune/2009-03/24/con。从商业银行角度来说，贷款对企业法人只要通过了贷款银行对其借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查，以及对其提供的保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行的严格审查是符合商业银行法的可以通过商业银行。而地方政府融资平台是地方政府筹组的具有独立法人资格的投资公司、开发公司作为融资载体的一种形式，满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求，所以地方政府融资平台是具有法人基础的，合法的独立法人，可以从银行贷款 2。认为地方政府融资平台贷款法律依据不充分，认为贷款债权难以主张，地方政府融资平台贷款实质是区域之间利益的一种再分配，法律基础不足。从政府融资平台贷款的担保模式看：一种是以“打捆贷款”为代表，这是政府承诺、财政兜底的财政承诺模式资料来源：关于规范地方政府投融资平台的几点建议,金融时报,http:/news.hexun.com.2010-02-08。按照法律规定“打捆贷款”这一财政承诺方式的实质就是一种特殊的“保证担保”，而我国担保法第二章第八条明确规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，可见“打捆贷款”不符合国家机关可以成为保证人的范畴，地方政府以财政承诺的方式还款违反法律的强制性规定是国务院严禁办理的，银行也无从根据协议通过法律维护自身的利益8。另一种是以“土地转让收益权质押”为主要方式的权利抵押担保模式8。地方政府融资平台公司通过质押具有财产性和可转让性的土地转让收益权向银行贷款。虽然作为债权但质押标的没有特定化，是不具有很大的确定性的可能债权，按照现行法律不符合担保法关于担保标的确定性的规定也是国务院所禁止的，因为质押标的一旦缺失，地方政府融资平台公司就不能按期还款，银行贷款无担保而言，而且也无法通过申请法院强制执行收回贷款3。（二） 关于地方政府融资平台的风险性分析认为地方政府融资平台贷款风险较大的依据主要有五点：1，地方政府融资平台贷款支持项目都是城市基础设施建设项目。部分公司是以财政资金为主要资金来源，用于专门投资完全没有经营性收入的公共设施建设项目，以取得社会效益为主要投资目的；或者投资项目有部分的经营收入只是不能完全自负盈亏，还需要财政在盈亏上给予差额补贴；所以地方政府融资平台还款资金不能由平台公司主体偿还，已形成银行的信贷风险。2，融资平台不能靠自身资金偿还贷款本金和利息，依照我国目前执行的担保法政府不得为担保方，即便是成立银行依据担保合同从第三方担保方政府那里收回贷款本息，只是目前我国各级地方财政赤字严重财政收入也支撑不了地方政府融资平台贷款本息，如下图所示：图表 2.2009年全国部分城市预算收支增长率资料来源:中经统计网. www.cei.gov.cn/portals.3，银行与政府，政府处于强势。由于金融机构与地方政府之间的信息不对称，实际使用资金的相关部门并没有按照借款流程规定向银行提供有价值的地方财政收支决算报表等依据，只是以政府信用作为融资的基础，由地方政府向银行提供象征意