关于宁夏社会养老服务体系建设情况的调研报告李治贵 岳秀霞 朱 蕾 彭妍晖根据自治区党委、政府的工作部署和厅党组的安排，自治区老龄办组织专题调研组就我区社会养老服务体系建设情况进行了专题调研。调研组先后赴全区五市及辖区各市、县（区）实地察看了部分社会养老服务机构、城乡社区居家养老服务站、社区医疗服务站、老年活动中心等养老服务基础设施建设和服务工作开展情况，并与基层广大干部群众、老龄工作者及部分老年人进行了面对面的交流和座谈，形成了一些意见和建议。现将调研情况报告如下。一、基本情况我区于2009年进入人口老龄化社会，虽然比全国晚了10年，却以每年5.0%（全国3.2%）的速度递增。目前，我区60岁以上老年人口已达80.7万，占总人口的12.2%，其中80周岁以上老年人口6.6万，占老年人口的8.2%；失能失智老人14.98万，占老年人总数的18.56%。据测算，到“十二五”末，全区60岁以上老年人口将达到90万以上，占届时总人口的13%以上，其中80周岁以上老年人口将达到7.8万，占老年人口的8.7%，且老年人口的失能失智化、空巢化将进一步加剧。二、取得成效在自治区党委、政府的高度重视下，在相关部门的积极配合下，我区的社会养老服务体系建设取得了明显成效。（一）坚持政府主导，科学制定规划。国务院第三次全国老龄工作会议后，自治区人民政府分别召开了第三次全区老龄工作会议、政府常务会议，专题研究和部署我区社会养老服务体系建设工作，2012年4月印发了宁夏回族自治区老龄事业发展“十二五”规划、宁夏回族自治区社会养老服务体系建设规划（20112015）和关于加快推进社会养老服务体系建设的意见，提出了构建“9073”（的养老服务模式，到2015年，基本形成制度完善、组织健全、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系，全区城镇社区居家养老服务实现全覆盖，农村50%以上的社区开展居家养老服务，各类机构养老床位数达到2.5万张，每千名老人拥有机构养老床位数达到30张的目标。围绕这一目标，各级政府将养老事业发展纳入民生计划，充分发挥政府和市场在资源配置中的作用，加强规划指导，加大投入力度，不断提升养老服务水平，逐步建立健全与人口老龄化程度相适应、与经济社会发展相协调，投资主体多元化、服务方式多样化、服务对象公众化、服务队伍专业化，覆盖城乡的养老服务体系。（二）加大政府投入，推进城乡统筹。一是加快城镇养老服务设施建设。按照“争取纳入一批、抓紧建设一批、论证储备一批”的要求，积极筹措资金，新建和改扩建了一批养老服务机构，投资建设了宁夏老年人服务中心；实施了全国社会养老服务体系建设试点项目，加快推进老年护理院建设步伐，新建、改扩建老年护理院5所、社区老年人日间照料中心19所。二是推进农村养老服务设施建设。按照“撤小并大、撤弱并强”的建设思路，利用撤乡并镇后的闲置资产，新建和改扩建了一批农村敬老院。目前，全区五保供养机构61所，床位5693张，集中供养率32%。按照自治区党委、政府实施生态移民工程、打造“黄河善谷”的决策部署，投资建设了陶乐幸福园项目，新增机构养老床位600张，为生态移民区的五保老人打造了幸福家园。三是加强老年活动中心建设。将老年活动中心建设纳入政府为民办30件实事之一，采取“财政补助一点、福利彩票公益金安排一点、地方政府配套一点”的办法，投资5000余万元，在全区规划建设了16所老年活动中心，搭建了“老有所乐”的平台。（三）强化政策扶持，引导社会参与。坚持“政府支持、政策引导、社会参与、市场运营”的原则，积极引导社会力量兴办养老服务机构，在土地、税收、用水、用电等方面给予优惠。同时，对按标准建设的非营利性民办养老服务机构，按照核定的床位数给予每张床位5000元的一次性开办补助和每年1200元的运营补贴。2010年以来，自治区财政共安排848.5万元资金，用于民办养老服务机构一次性床位补贴，极大地调动了社会力量参与社会养老服务的积极性。目前，全区民办公助养老服务机构12所，建筑面积76056平方米，总投资13342.4万元，设置床位2579张；新建和改扩建的6所，计划设置床位2000张。（四）整合各类资源，创新发展模式。充分利用现有的社区医疗服务站、社区便民服务中心、辖区养老机构、老年活动中心（站）等多种资源，依托社区建设了一批具有日间托管、医疗保健、文化娱乐等功能的居家养老服务中心（站），探索多种形式的服务模式，为老年人提供日托、就餐、洗衣、保健、休闲、娱乐、学习等多种服务。目前已建成规范运作、管理有序、服务优良的城乡社区居家养老服务站445个，其中城镇社区353个，覆盖率达到了79.5%，农村社区和幸福院共200个，覆盖率接近10%。自治区财政预算资金和福彩公益金补助481.2万元，通过政府购买服务和慈善资助等形式，累计为5000余名困难老年人购买服务，为5万多名老年人提供了多种形式的服务。采取社会力量投资、市场化运作、政府和慈善公益组织资助并监管的方式，委托宁夏援通众合信息科技有限公司投资900余万元、自治区资助418万元，建设了集为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统和“一键式”紧急呼叫服务为一体的宁夏智能化社区居家养老服务信息平台，开通便民服务热线和心理咨询热线，开展社区居家养老生活照料服务和紧急求救等多种延伸服务，用户满意度达到90%以上。（五）注重制度建设，规范管理服务。近年来，通过不断探索研究，建立健全了一批职责明确、管理规范的制度，提升了养老服务功能。先后出台了宁夏回族自治区社会福利机构管理办法、宁夏回族自治区社区居家养老服务规范化建设考评办法（试行）、宁夏回族自治区社区居家养老服务资格准入制度（试行）、宁夏回族自治区社区居家养老服务单位质量评估制度（试行）和宁夏回族自治区老年活动中心管理办法等制度，明确了养老服务机构的准入条件、登记程序、考评办法等，确保各类养老服务机构健康有序发展。同时，自治区民政、发改、财政等部门对养老服务机构建设、资金投入和使用情况及时跟踪检查，对发现的问题督促整改，确保了政府补助资金的安全高效使用。三、存在的主要问题我区社会养老服务体系建设虽然取得了明显成效，但也还存在一些不容忽视的问题。（一）重视程度不够，发展不平衡。有的市、县（区）对人口老龄化的严峻性认识不足，未能把社会养老服务体系建设真正摆上位置，纳入当地经济社会发展总体规划。有的地方和部门对养老服务体系建设统筹规划和综合协调不够，加之，受经济、社会、地域、思想观念等制约，致使社会养老服务体系建设城乡区域发展不平衡。如固原市的机构养老床位仅占老年人口的11，而石嘴山市的机构养老床位已达20以上。（二）资金投入不足，机构养老床位缺口大。2012年4月，自治区人民政府出台的关于加快推进社会养老服务体系建设的意见明确要求：“到2015年，各类机构养老床位数达到2.5万张，每千名老人拥有机构养老床位数达到30张。”，“农村敬老院床位数达到1.2万张以上，集中供养率达到70%。”。但从调研情况看，目前我区每千名老人拥有机构养老床位仅13.9张，农村敬老院五保对象集中供养率32%。如果要实现上述目标，到“十二五”末需新增机构养老床位1.58万张，其中农村敬老院需新增8000张床位。因此，养老服务机构建设任务十分艰巨。（三）服务功能不全，社区居家养老推进难度大。我区虽已建成城乡社区居家养老服务站445个，但由于缺乏长效的经费保障机制，资金短缺，人力不足，服务设施差，功能不齐全，日间照料中心、托护中心发展慢，致使居家养老综合服务总体上推进迟缓。目前，社区居家养老服务水平不高，内容单一，大多只能提供一些简单的文体活动、日托生活照料和卫生保健服务，多元化服务模式尚未形成，难以满足社区老人日益增长的养老服务需求。特别是农村养老形势严峻，除敬老院收养五保老人之外，农村老年人只能依靠子女或亲戚朋友的照料。（四）政策落实不到位，民办养老机构发展缓慢。近年来，国家和自治区在土地、税费、用水、用电、用气、民办养老服务机构的一次性床位补助和年运营管理费等方面出台了一些优惠扶持政策，鼓励社会力量参与养老服务体系建设。但由于认识不到位，配合协调不力，加上一些政策措施刚性不够，地方配套措施跟不上，许多政策落实困难。特别是民办养老机构数量少、规模小，普遍存在设施简陋、功能单一等问题。目前，固原市还没有一所投入运营的民办养老服务机构。（五）从业人员短缺，专业化服务水平较低。从事养老服务人员较少、服务水平参差不齐、专业化程度低。据了解，全区各级各类养老服务机构的服务人员720名，取得专业证书的只有69人，持证率不足10%。由于养老服务机构从业人员大都没有受过专业培训，缺乏基本的护理知识、经验和技能，只能为老人提供日常性的生活照料。如大武口逢干老年公寓收养123位老人，护理员23人，只有4人取得国家认定的养老护理员从业资格证书。（六）体制机制不健全，行业监管力度不够。目前，国家和自治区尚未出台养老服务机构管理的专项行政法规，养老服务机构的准入机制尚未建立，民政部门对各类养老服务机构的监管缺乏法律法规依据。有的养老服务机构和小型社区养老服务设施未在任何部门登记，游离于政府监管范围之外，缺乏有效的监管。四、几点建议针对上述存在的突出问题，就加快推进我区社会养老服务体系建设提出如下建议。（一）加强组织领导，高度重视社会养老服务体系建设。目前，社会养老服务体系建设已进入关键阶段，建议自治区进一步加强顶层规划指导和统筹管理。组织力量深入全区就各市、县（区）贯彻落实自治区人民政府出台的意见和规划等情况进行全面的督导检查，促使各地和相关部门高度重视社会养老服务体系建设，切实将其纳入本地区经济社会发展总体规划和年度计划，纳入政府工作目标管理和效能考核，纳入政府年度重点工作和为民办实事项目，明确建设目标，细化配套措施，强化部门职责，加大推进力度，确保取得实效。（二）加大投入力度，充分发挥政府主导作用。各级政府要把社会养老服务体系建设作为公共服务的重点领域和重要民生工程，加大公共财政投入力度，建立长效经费保障机制，统筹规划发展。要充分发挥托底作用，办好公办保障性养老机构。通过新建、改（扩）建和购置等多种方式，推进公办养老服务机构建设，特别是医养结合的关爱护理院建设，为“三无”老人（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人或其赡养人和抚养人确无赡养和抚养能力）、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养护理服务。要切实解决农村敬老院基础设施建设资金不足的问题。经调研，如要达到“十二五”农村五保对象集中供养率的目标，需新增床位8000张，按35m2/床、3000元/m2计算（包括简单装修、设备配套和美化、绿化、亮化、硬化），共需资金8.4亿元。除争取国家项目资金30%，即2.52亿元外，需地方投入近6亿元资金。建议自治区和各级财政每年安排2亿元，支持农村敬老院建设，提高集中供养率，确保满足“五保”供养对象入住需求。（三）健全服务功能，推进社区居家养老服务。要认真贯彻国务院关于加快发展养老服务业的若干意见，加强社区居家养老服务设施建设。凡新建城区和新建居住区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。城镇社区居家养老服务站和农村幸福院的建设，将会为居家老年人提供短期托养、日间照料、康复护理、精神慰藉以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，能够最大限度地满足老年人多元化、多层次的服务需求。因此，要在巩固城镇社区居家养老服务站建设成果的同时，大力推进农村养老幸福院建设，加大对城乡社区日间照料中心、托老所、老年中心、医疗服务站的扶持力度，完