水利法制建设30年回顾与展望2008 年 11 月 17发布时间：日水利部政策法规司20世纪70年代末，我国在总结新中国成立以来历史经验，特别是“文化大革命”的惨痛教训 的基础上，确立了依靠法制治理国家的基本原则。在“加强社会主义民主、健全社会主义法制” 方针指引下，我国社会主义法制得到恢复和重建，并逐步健全和全面发展。与此同时，水利法制 建设作为国家法制建设的重要组成部分，也提上了重要的议事日程，并取得了显著成就，有力地 引导、规范和保障了水利发展和改革，有效地推动了依法治水、依法行政的进程，为落实依法治 国基本方略发挥了重要作用。一、30年来水利法制建设回顾(一) 水利法制建设历程30年的水利法制建设历程大体可以分为起步、快速发展和逐步完善三个阶段。1 .起步阶段(1978 1987)这一阶段，为适应行政管理体制改革和加强水行政管理的要求，水利依法管理的意识逐步增 强。上世纪七十年代末，水利部开始组织起草水法，并开展了水土保持、水源保护等方面的立法 工作。至上世纪八十年代中期，水土保持工作条例、水利工程水费核定、计收和管理办法 等法规颁布实施，水利部也陆续出台了河道堤防工程管理通则、水闸工程管理通则等规 章，相关领域里的管理工作初步实现了有法可依。2.快速发展阶段(19882001)1988年是水利法制建设具有里程碑意义的一年，以水法颁布为标志，水利法制建设进 入了快速发展阶段。1988年4月21日，杨振怀部长在“流域机构主任和水利厅局长水法学 习班”提出，水法的颁布实施，标志着水利工作进入依法治水的新时期。到2001年，水法规 体系初步形成，水事活动基本实现了有法可依，水行政执法体系建设取得重大进展，全社会的水 法制意识不断增强。(1) 加快水法规体系建设。经过十年的努力，1988年1月21日，水法经第六届全国 人大常委会第二十四次会议审议通过。水法的颁布实施，对建立完备的水法规体系、全面推 进水利工作法治化奠定了基础。此后，水利部按照党的十四届三中全会提出的“本世纪末初步建 立适应社会主义市场经济的法律体系”和国务院关于全面推进依法行政、建设法治政府的各项要 求，制定了水法规体系总体规划，全面加强水利立法。水土保持法、防洪法、河 道管理条例、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例、水库大坝安全管理条 例、取水许可制度实施办法等一批法律、法规和规章陆续颁布施行。地方水法规建设也取 得全面进展，各地颁布的地方性水法规、政府规章和省级规范性文件达700余件，水法规体系初 步形成。同时，国务院还先后制定了水利建设基金筹集和使用管理暂行办法和水利产业政 策。(2) 建立水利执法体系，开展水行政执法。为保障水法规的贯彻实施，自1989年起水利部 在全国组织开展了水利执法体系建设，通过多年的努力，形成了流域、省、地、县、乡五级执法 网络，初步建立了一支专兼职相结合的水政监察队伍。1996年后，又开展了以组建专职执法队 伍和加强执法队伍管理为核心的水政监察规范化建设，提出了执法队伍专职化、执法管理目标化 等“八化”建设目标，水政监察队伍的建设和管理水平向前迈进了一大步。(3) 依法调处水事纠纷。各级水行政主管部门和流域管理机构认真履行法定职责，坚持依 法调处水事纠纷，重大水事纠纷的调处取得重大突破，漳河上游等一批重大省际水事纠纷得到基 本解决。(4) 开展水法宣传教育。水利部把学习宣传水法规作为一项重要工作，1988年建立了水法 宣传周制度，1994年起又与“世界水日”相结合，连续多年对全社会开展广泛的水法制宣传教育。 水利部门还把水法规的宣传教育和国家的普法教育相结合，深入开展“一五”、“二五”和“三五”普 法活动。3 .逐步完善阶段(2002-)2002年，水法修订出台，水法是水的基本法，在水法规体系中具有极其重要的支 架作用。新水法的颁布实施，有力推动了水法配套制度建设及水法规的贯彻落实，水利 法制建设逐步完善。(1) 修订水法，完善水法规体系。依法治国、建设社会主义法治国家和依法行政、建 设法治政府，对水利法制建设提出了新的更高要求。同时，随着经济社会的发展和水资源供需状 况的变化，1988年实施的水法的一些规定已经不能适应实际的需要。为完善水法，1994 年开始进行水法修订工作，2002年8月29日，水法经第九届全国人大常委会第二十九 次会议修订通过，自2002年10月1日起施行。新水法颁布后，水法配套法规建设得到 快速推进，防汛条例(修订)、取水许可和水资源费征收管理条例、大中型水利水电 工程建设征地补偿和移民安置条例(修订)、黄河水量调度条例、水文条例等行政法 规和入河排污口监督管理办法等20余件部规章先后颁布施行。各地结合实际也制定了一批 有地方特色的地方性法规和政府规章。(2) 加强水权制度建设。为推动水权制度建设以及相关实践探索，水利部2005年制定了水 权制度建设框架，并先后发布了水利部关于水权转让的若干意见、水利部关于内蒙古宁 夏黄河干流水权转换试点工作指导意见等文件。2007年制定了水量分配暂行办法。水量 分配制度和取水许可制度的落实，标志着我国初始水权分配制度基本建立。(3) 加强和改善水行政执法。针对水行政执法中存在的问题，水利部和一些地方组织开展 了水行政执法能力建设、水利综合执法和推行行政执法责任制工作，水行政执法能力和水平进一 步提升。(4) 积极调处水事纠纷和化解行政争议，维护社会和谐稳定。继续加大对水事纠纷依法调 处的力度，鄂豫丹江荆紫关水事、晋陕府保水事纠纷等一批重大省际水事纠纷得到解决。积极探 索解决水事矛盾的新机制，坚持预防为主、预防与调处相结合的工作方针，加强水事纠纷排查， 把水事纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。充分发挥行政复议在化解行政争议、建设法治政府、 构建和谐社会中的重要作用，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。(5) 推进水利行政审批制度改革。按照国务院的统一部署，2001年以来，水利部门组织实 施了水利行政审批制度改革，取消、调整了一批行政审批项目，清理了行政审批实施主体，修订 了涉及行政审批的规章和规范性文件，进一步完善了行政审批制度，公开、便民、高效的行政审 批措施得到普遍采用。(6) 大力开展水利政策研究。水权制度建设、水资源管理体制改革、水管单位改革、水价 改革等重点领域的研究蓬勃开展。水利政策研究已经成为政府决策、制度建设和水利改革措施实 施过程中不可或缺的重要环节。(7) 深入开展水法制宣传教育。水利系统在前三个五年普法的基础上，结合“四五”、“五五” 普法活动和行业实际，坚持以水法规宣传教育为重点，在做好“世界水日”“中国水周”“全国法制 宣传日”集中宣传的同时，还注重创新形式、挖掘深度、强化效果，形成了集中宣传和经常宣传 相结合、学法和用法相结合、普法和依法治理相结合的水法规宣传机制。（二）水利法制建设成就和经验1 .水利法制建设成就经过30年的发展，基本建成了以水法为核心，包括4件法律、16件行政法规、50件部 规章和800余件地方性法规和政府规章的较为完善的水法规体系，内容涵盖了水利工作的方方面 面。组建了 3400余支水政监察队伍，专兼职水政监察员近7万人，全国水行政执法网络基本建 立。执法体制逐步理顺，执法保障不断加强，执法力度不断加大，执法效能显著增强。全国平均 每年查处水事违法案件近5万起，有力地维护了良好的水事秩序。积极探索团结治水新途径，全 国平均每年调处水事纠纷近万起。水事纠纷调处实现了由事后调处向预防和调处相结合的转变， 明确了水事纠纷调处工作方针，建立了行之有效的水事纠纷调处工作机制，逐步变被动为主动。 围绕水利发展和改革的中心工作开展政策研究，在“水利产业政策”、“水权制度建设”、“水利经 济体制改革”、“流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制”等方面提出了一系列重大研 究成果，形成了支撑政策决策和行政管理的政策咨询体系。改革水行政审批制度，促进了政府职 能转变，提高了行政效率和社会管理、公共服务的水平。水法制宣传教育取得实效，全社会的水 法制意识显著提高，水行政主管部门的依法行政能力明显增强。水利法制建设工作的有效开展，对保障和推动水利发展与改革发挥了重要的作用。一是为治水方针、治水思路和治水理念的法律化、制度化作出了突出贡献。以法律的形式将 党和国家的治水方针政策、可持续发展治水思路和先进的治水理念固定下来，把经过实践检验行 之有效的治水措施上升为国家的法律制度，并以国家强制力保证实施。二是为水利发展目标的实现提供了法律保障。通过法律制度的建设和实施，实现了水利各项 事业基本有法可依、各项法律制度有效落实，在全社会基本形成了崇尚水法规的意识，营造了有 利于水利发展和改革的良好法治环境，促进了水利事业的全面发展。三是为水利依法行政奠定了重要基础。水行政主管部门带头守法、用法，依法行政的自觉性 和坚定性得到普遍增强。水利管理逐步实现了由单纯依靠行政手段向综合运用行政、法律、经济、 技术手段并更加注重法律手段的转变，水行政主管部门运用法律手段管理水利事务、解决水利问 题的能力全面提高，水利社会管理和公共服务得到强化，有效促进了政府职能转变。四是为水利重大决策提供了重要支撑。围绕水利发展与改革中亟待解决的重点、难点和热点 问题，积极组织开展专题研究，完成了一批具有较高质量的研究成果，为科学决策和加快改革提 供了重要依据。2.水利法制建设经验30年的水利法制建设，开创了依法治水的新局面，也积累了必须长期坚持的宝贵经验。一是水利法制建设必须始终坚持科学的指导思想。立足国情、水情、民情，以科学发展观为 统领，坚持以人为本，贯彻落实可持续发展治水思路，处理好当前发展与长远发展、局部利益与 整体利益、经济发展与社会和谐的关系，推动水利事业的健康发展。二是水利法制建设必须始终坚持社会主义法治理念。大力推进水利依法行政，通过科学规划、 周密部署和有效实施，把依法治国基本方略和建设法治政府的目标与水利发展和改革结合起来， 落实到水利具体实践中，全面提高依法行政、依法治水的能力和水平。三是水利法制建设必须始终围绕中心，服务大局。紧紧抓住水利发展与改革中迫切需要解决 的问题，牢牢把握水利工作的大局、方向和趋势，为水利事业发展提供法制保障。四是水利法制建设必须始终坚持与时俱进、改革创新。根据水利发展和改革形势的发展变化， 不断解放思想、更新观念，调整思路，改进方法，保持水利法制建设工作的旺盛活力。（三）重大措施和重要事件评析1. 水法的颁布和实施水利是国家经济社会发展的重要基础。新中国成立后，国家开展了大规模的水利建设，水利 事业发展成绩斐然。但是，随着改革开放的深入推进，经济社会发展对水利提出了越来越高的要 求，水利管理状况与水利发展的要求不相适应。为促进各类水问题的解决，加强和规范水利管理， 国家积极推动水法的制定工作。1988年1月21日，六届全国人大常委会第二十四次会议审 议通过了中华人民共和国水法（以下简称水法），这是新中国第一部全面规范水事活动 的基本法，它的颁布实施是水利史上的重要里程碑，标志着我国水利事业进入了依法治水的新时 期。水法明确了水资源的所有制，规定了水资源管理的基本体制，设定了水资源开发利用、 水资源和水工程保护、用水管理、防汛抗洪等方面的基本制度，为强化水利管理奠定了法制基础。 围绕水法的贯彻实施，水利法制建设工作全面推进，依法治水取得重大进展。水利行业逐步 扭转了重建轻管的状况，水利社会管理得到极大强化，水事活动逐步走向规范化、有序化。水利 发展和改革在水法的规范和引导下，不断取得新的成绩，保障了经济社会的快速发展。2. 水行政主管部门